Нарушения, выявляемые Росфиннадзором при проверке учреждений Минобороны
В рамках рассмотрения вопроса по проверкам Росфиннадзора особый интерес всегда представлял анализ сложившейся арбитражной практики: спорные ситуации, позиция контролеров, доводы сторон и, конечно же, вердикты судей. Вниманию читателей мы предлагаем споры, в которых были рассмотрены отдельные виды нарушений, выявляемых при проверках учреждений, подведомственных Минобороны.
В силу ст. 38 БК РФ в основу использования денежных средств заложен принцип адресного и целевого их расходования, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей для финансирования конкретных целей. Направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления названных средств, считается нецелевым их использованием (ст. 306.4 БК РФ).
При этом для определения нарушения бюджетного законодательства, в том числе нецелевого использования бюджетных средств, в каждой конкретной ситуации необходимо выявить несоответствие факта осуществления финансово-хозяйственной операции конкретным положениям нормативных правовых актов и иных документов, повлекшее данное нарушение, и привести полные доводы в подтверждение выводов о нарушении. Анализируются все несоответствия, которые можно отнести к доказательствам допущения нарушения бюджетного законодательства, а также условия проведения неправомерной операции, первичная документация, подтверждающая ее состав. На основании указанных данных по конкретной ситуации лицами, осуществляющими контрольные мероприятия, определяются конкретные нарушения бюджетного законодательства (Письмо Минфина РФ от 21.01.2014 N 02-10-11/1763).
Ниже предлагаем рассмотреть арбитражную практику 2014 года по фактам нецелевого использования средств и иным нарушениям, выявленным в ходе проверок.
Выплата премий лицам, имеющим дисциплинарные взыскания
Предмет спора. В Постановлении ФАС ВСО от 10.06.2014 N А33-10776/2013 был рассмотрен спор между Управлением финансового обеспечения Минобороны РФ по субъекту РФ (далее — Управление 1) и Росфиннадзором по поводу выплаты дополнительного материального стимулирования лицам, имеющим дисциплинарное взыскание. Кроме того, неиспользованные денежные средства, выделенные на такое стимулирование, Управление 1 не вернуло в доход федерального бюджета.
В качестве оправданий своих действий Управление 1 отметило, что совокупное применение норм гражданского и трудового законодательства указывает на невозможность вмешательства в кадровую политику войсковых частей (организаций), с которыми у него установлены договорные отношения. Нарушения допущены командирами войсковых частей, не являющимися сотрудниками Управления 1, а основанием для начисления премии являлись соответствующие приказы командира войсковой части, от которых Управление 1 не вправе требовать иные документы. Управление 1 лишь исполняет приказы командиров по начислению и выплате премий в рамках доведенных до каждой войсковой части лимитов бюджетных обязательств (ЛБО), общая сумма доведенных войсковым частям и организациям ЛБО определялась путем умножения расчетной суммы, указанной в телеграммах главного распорядителя, на фактическую численность на день доведения приказа о премировании.
Позиция суда. Рассматривая спорную ситуацию, суд исходил из следующего.
В силу ст. 162 БК РФ (в редакции, действовавшей на момент выявления нарушения) получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:
— составляет и исполняет бюджетную смету;
— принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства;
— обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований;
— вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи;
— ведет бюджетный учет либо передает на основании соглашения это полномочие иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии);
— формирует и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств;
— исполняет иные полномочия, установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.
Исходя из п. 1 Порядка определения и расходования объемов бюджетных средств, направляемых на дополнительные выплаты военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и премии лицам гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации (далее — Порядок) дополнительные выплаты военнослужащим и премии лицам гражданского персонала выплачиваются ежеквартально в пределах сумм, доведенных на эти цели до центральных органов военного управления, видов Вооруженных Сил, военных округов, флотов, родов войск Вооруженных Сил, объединений, соединений, воинских частей и организаций Вооруженных Сил.
Расходы на дополнительное материальное стимулирование осуществляются за счет экономии бюджетных средств в результате сокращения численности личного состава Вооруженных Сил в пределах доводимых Минобороны на соответствующий финансовый год ЛБО на выплату денежного довольствия военнослужащим и оплату труда лиц гражданского персонала (п. 2 Порядка). Конкретные размеры дополнительного материального стимулирования определяются в пределах объемов бюджетных средств, доведенных на указанные цели, по результатам исполнения военнослужащими и лицами гражданского персонала должностных обязанностей в период, за который производится дополнительное материальное стимулирование.
Как говорится в п. 11 Порядка, не представляются к дополнительному материальному стимулированию в том числе лица гражданского персонала, имеющие дисциплинарное взыскание за неисполнение или ненадлежащее исполнение по их вине возложенных на них трудовых обязанностей. Таким образом, оснований для выплаты премий лицам, имеющим дисциплинарные взыскания, у Управления 1 не имелось.
Далее ФАС ВСО отмечает, что в соответствии с Приказом Министра обороны РФ от 20.09.2010 N 1144 Управление 1 является получателем (распорядителем) бюджетных средств в рамках бюджетных полномочий.
В силу положений ст. 162 БК РФ, Приказа Министра обороны РФ от 07.05.2008 N 250дсп «О финансовом обеспечении и особенностях бюджетного учета в Вооруженных Силах Российской Федерации», Приказа Министра обороны РФ N 1010 на Управление 1 возложены функции:
— планирования расходов по обслуживаемым войсковым частям и организациям;
— обеспечения результативности использования средств состоящих на обслуживании войсковых частей;
— контроль за ведением обслуживаемыми войсковыми частями учета имущества и составлением отчетности.
Для произведения выплат в целях исполнения обязательств по договорам на обслуживание, согласно которым учреждение обязуется осуществлять финансово-экономическое обеспечение, на Управление 1 возложена обязанность запрашивать у войсковых частей, организаций документы (приказы), подтверждающие законность производимых выплат, то есть осуществлять контроль за правильным оформлением и своевременным представлением первичных учетных документов в финансовый орган.
Иными словами, доводы заявителя о том, что Управление 1 не вправе требовать от командиров войсковых частей иные документы помимо приказов о начислении премий, а также осуществлять контроль порядка наложения и снятия дисциплинарных взысканий на гражданский персонал, судом отклонены как несостоятельные в правовом отношении.
Кроме того, в соответствии с п. 1 и 4 ст. 242 БК РФ операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря, за исключением операций, поименованных в п. 2 данной статьи.
Не использованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению получателями бюджетных средств на единый счет бюджета. Поскольку Управлением 1 не выполнено указанное требование, факт нарушения бюджетного законодательства РФ не подлежит сомнению, следовательно, сделанные Росфиннадзором выводы объективны.
Аналогичное нарушение было рассмотрено в Постановлении ФАС ЦО от 06.02.2014 N А14-4250/2013. Кроме необоснованной выплаты материального стимулирования военнослужащим и руководителям воинских частей, в течение всего 2011 года военнослужащим неправомерно выплачивалась ежемесячная надбавка за объем и важность задач (в размере 20 и 30% от должностного оклада), установленная Приказом Минобороны РФ от 24.03.2005 N 116, утратившим силу после выхода Приказа Минобороны РФ от 27.05.2010 N 566. Неправомерная выплата отмененной надбавки за объем и важность задач за 2011 год составила 375,38 тыс. руб. Также в нарушение требований ст. 49 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации» в течение 2011 года военнослужащим Военной прокуратуры неправомерно выплачивалась ежемесячная надбавка за объем и важность задач (всем в размере 20% от должностного оклада) в соответствии с Приказом Минобороны РФ N 116. Неправомерная выплата отмененной надбавки за объем и важность задач за 2011 год составила 215,92 тыс. руб.
Помимо перечисленных нарушений имелись неправомерные выплаты среднего заработка за период трудоустройства работников, денежной компенсации на приобретение книгоиздательской продукции, повышения должностных окладов за вредные условия труда, выплат по совместительству, оплату среднего заработка на сумму 14,63 тыс. руб., а также недоплата денежных средств в сумме 138,65 тыс. руб.
Арбитры оставили жалобу истца без удовлетворения. В постановлении отмечается, что выводы, сделанные контрольным органом, правомерны и обоснованы.
Неотражение имущества, полученного в пользование, в учете учреждения
Предмет спора. Предметом спора между Управлением финансового обеспечения Минобороны РФ по субъекту РФ (далее — Управление 2) и Росфиннадзором, рассмотренного в Постановлении ФАС ДО от 29.04.2014 N Ф03-1614/2014, явились нарушения в виде отсутствия учета имущества, полученного в пользование.
Данное нарушение было выявлено в отдельных войсковых частях, размещенных на территории субъекта РФ. Балансодержателем имущества, не отраженного на забалансовом счете 01 «Имущество, полученное в пользование» в двух войсковых частях, является государственное учреждение «N», балансодержателем имущества, не отраженного на указанном забалансовом счете в третьей войсковой части — ФГКУ «Территориальное управление имущественных отношений МО РФ». Акты приема-передачи объектов недвижимого имущества в безвозмездное пользование этим войсковым частям балансодержатели не оформляли, что явилось причиной вышепоименованных нарушений.
По итогам проверки Росфиннадзором был составлен акт и вынесено обязательное к рассмотрению представление о ненадлежащем исполнении бюджета, в котором были перечислены факты выявленных обозначенной проверкой нарушений бюджетного законодательства РФ с указанием содержания нарушения, суммы нарушения, нормативного правового акта, положения которого нарушены.
В данном представлении также содержались предложение о применении мер по недопущению в дальнейшем совершения названных в представлении нарушений бюджетного законодательства РФ, срок для рассмотрения и принятия соответствующих мер. С такими выводами Управление 2 не согласилось и обратилось в суд.
Позиция суда. При рассмотрении спорной ситуации ФАС ориентировался на нормы Инструкции N 157н. В соответствии с п. 333 этого документа счет 01 «Имущество, полученное в пользование» предназначен для учета:
— объектов движимого и недвижимого имущества, полученных учреждением в безвозмездное пользование;
— земельных участков, закрепленных за учреждением на праве постоянного (бессрочного) пользования;
— объектов движимого и недвижимого имущества, полученных в возмездное пользование, кроме финансовой аренды, если объект имущества находится на балансе лизингополучателя.
Объект имущества, полученный учреждением от балансодержателя (собственника) имущества, учитывается на забалансовом счете на основании акта приема-передачи (иного документа, подтверждающего получение имущества и (или) права его пользования) по стоимости, указанной передающей стороной (собственником).
В силу прямого указания п. 333 Инструкции N 157н объект имущества, полученный учреждением от балансодержателя (собственника) имущества, учитывается на забалансовом счете 01 «Имущество, полученное в пользование» как на основании акта приема- передачи, так и на основании иного документа, подтверждающего получение имущества и (или) права его пользования.
При этом арбитрами отмечается: принимая в пользование имущество, учреждение должно было надлежащим образом оформить его передачу, в том числе решить вопрос с собственниками имущества об оформлении актов приема-передачи названного имущества или иных документов, подтверждающих его получение и (или) право его пользования. Поименованные действия являются обязанностью учреждения, и несовершение обозначенных действий не может служить основанием для неотражения используемого имущества на забалансовом счете 01 «Имущество, полученное в пользование».
Таким образом, выводы, сделанные в акте проверки контрольным органом, правомерны.
Непроведение инвентаризации при смене материально ответственных лиц
Предмет спора. Спор между Управлением финансового обеспечения Минобороны РФ по субъекту РФ (далее — Управление 3) и Росфиннадзором был рассмотрен в Постановлении ФАС ВСО от 04.06.2014 N А78-5909/2013. Его предметом стали результаты проверки, выразившиеся в нарушении порядка ведения бухгалтерского учета, составлении и представлении отчетности, непроведении инвентаризации при смене материально-ответственных лиц. По результатам проверки выявлены недостача товарно-материальных ценностей на сумму 58 825 тыс. руб. и излишки на сумму 87 236 тыс. руб. По результатам проверки было вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.
В своем заявлении Управление 3 отмечает, что оно не согласно с такими выводами, и просит суд его отменить.
Позиция суда. При вынесении решения суд руководствовался следующим. Статьей 8 Федерального закона от 21.11.1996 N 129-ФЗ «О бухгалтерском учете», действовавшего в проверяемом периоде (далее — Закон о бухгалтерском учете), установлено, что организация ведет бухгалтерский учет имущества, обязательств и хозяйственных операций путем двойной записи на взаимосвязанных счетах бухгалтерского учета, включенных в рабочий план счетов бухгалтерского учета.
Данные аналитического учета должны соответствовать оборотам и остаткам по счетам синтетического учета. Все хозяйственные операции и результаты инвентаризации подлежат своевременной регистрации на счетах бухгалтерского учета без каких-либо пропусков или изъятий.
Кроме того, ст. 9 Закона о бухгалтерском учете установлено, что все хозяйственные операции, проводимые организацией, должны оформляться оправдательными документами. Эти документы служат первичными учетными документами, на основании которых ведется бухгалтерский учет.
Первичный учетный документ должен быть составлен в момент совершения операции, а если это не представляется возможным — непосредственно после ее окончания.
Между тем, как было установлено судом, оправдательные документы в нарушение требований Закона о бухгалтерском учете были представлены только в ходе проводимой Росфиннадзором проверки и не в полном объеме.
Как следует из оспариваемого представления, учреждению предписано принять меры по недопущению непроведения инвентаризации в воинской части в обязательном случае — при смене материально-ответственного лица. Данный вывод основан на действующих нормах законодательства. Согласно ст. 12 Закона о бухгалтерском учете, действовавшего в спорный период, проведение инвентаризации обязательно в том числе при смене материально-ответственных лиц. Обязательность проведения инвентаризации в указанном случае предусмотрена и п. 1.5 Методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, утвержденных Приказом Минфина РФ от 13.06.1995 N 49, который на момент слушания дела являлся действующим документом.
В соответствии с учредительными документами Управление 3 для достижения целей, поставленных перед учреждением, осуществляет в том числе контроль за ведением обслуживаемыми воинскими частями учета имущества и составления отчетности, организацией и ведением бюджетного учета имущества, обязательств и хозяйственных операций, состоящих на обслуживании воинских частей, участие в инвентаризациях имущества и обязательств, проводимых в состоящих на обслуживании в воинских частях, своевременное и правильное определение результатов инвентаризации и отражение в бюджетном учете.
Таким образом, на основании всего вышеизложенного суд правомерно посчитал, что Управление 3 несет ответственность за несоблюдение обслуживаемой им воинской части требований учета материальных ценностей и хозяйственных операций в случае смены материально-ответственных лиц путем контроля обслуживаемой воинской части, что нашло отражение в представлении Росфиннадзора.
* * *
В заключение отметим, что казенным учреждениям следует более внимательно относиться к расходованию бюджетных средств, поскольку отсутствие законного основания при совершении тех или иных выплат может привести к административным наказаниям со стороны контролирующих органов.
Напомним, что ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за использование бюджетных средств их получателем на цели, не соответствующие условиям получения, в виде наложения штрафа:
— на должностных лиц — в размере от 20 000 до 50 000 руб. (либо к ним применяется дисквалификация на срок от одного года до трех лет);
— на юридических лиц — от 5 до 25% суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, использованных не по целевому назначению.
