Новации федерального законодательства в сфере соцобслуживания
01.01.2015 вступает в силу Закон об основах соцобслуживания. Он заменяет собой два ныне действующих федеральных закона: от 10.12.1995 N 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в РФ» и от 02.08.1995 N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов». Новый закон серьезно меняет систему социального обслуживания. В данной статье автор проводит краткий обзор и анализ его отдельных новаций.
Причины и цели принятия Закона об основах соцобслуживания
Причинами разработки и принятия Закона об основах соцобслуживания являются следующие негативные признаки, характеризующие сложившуюся систему соцобслуживания:
1) невозможность в полной мере удовлетворить потребности населения в качественных соцуслугах;
2) региональные различия в объеме прав граждан на соцобслуживание, в доступности и качестве предоставляемых соцуслуг. Отметим, данная проблема связана с тем, что соцобслуживание является полномочием органов государственной власти субъекта РФ, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств соответствующего регионального бюджета. Поэтому объемы, доступность и качество соцуслуг во многом зависят от возможностей региональных бюджетов;
3) сохраняющаяся в субъектах РФ на протяжении длительного времени очередность получения соцуслуг на дому и в стационарных условиях. Эта проблема в особенности характерна для социального стационарного обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов — например, нередко очередь на размещение в психоневрологических интернатах достигает нескольких сотен человек.
В качестве целей нового закона называются развитие системы соцобслуживания, а также повышение уровня, качества и эффективности соцобслуживания.
Предметы регулирования нового закона
К предметам регулирования нового закона относятся:
1) правовые, организационные и экономические основы соцобслуживания в РФ;
2) полномочия федеральных органов государственной власти и полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере соцобслуживания;
3) права и обязанности получателей социальных услуг;
4) права и обязанности поставщиков социальных услуг.
Новые принципы социального обслуживания
К принципам соцобслуживания, провозглашаемым новым законом, относятся:
1) равный, свободный доступ граждан к соцобслуживанию вне зависимости от их пола, расы, возраста, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений и принадлежности к общественным объединениям;
2) приближенность поставщиков социальных услуг к месту жительства получателей этих услуг, достаточность количества поставщиков соцуслуг для обеспечения потребностей граждан в соцобслуживании, достаточность финансовых, материально-технических, кадровых и информационных ресурсов у поставщиков соцуслуг;
3) сохранение пребывания гражданина в привычной благоприятной среде.
Новые и уточненные понятия, связанные с соцобслуживанием
Закон об основах соцобслуживания вводит ряд новых специфических понятий и уточняет некоторые существующие.
Социальная услуга понимается как действие по оказанию постоянной, периодической или разовой помощи, в том числе срочной, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности.
Термин «клиент социальной службы» меняется на «получатель социальных услуг» (далее — ПСУ) — это гражданин, который признан нуждающимся в социальном обслуживании и которому предоставляется социальная услуга (социальные услуги).
Вводится понятие «профилактика обстоятельств, обусловливающих нуждаемость в социальном обслуживании», которое включает систему мер, направленных на выявление и устранение причин, послуживших основанием ухудшения условий жизнедеятельности граждан, снижения их возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные потребности. Отметим, если исходить из приведенной формулировки, то профилактика согласно новому закону направлена не на предупреждение первоначального появления проблем — речь идет о выявлении и устранении причин, которые уже привели к появлению проблем. Такая профилактика осуществляется путем обследования условий жизнедеятельности гражданина, определения причин, влияющих на ухудшение этих условий, а также анализа данных государственной статотчетности, проведения выборочных соцопросов.
Наряду с этим в новом законе отсутствует понятие «трудная жизненная ситуация», которое очень широко применялось в практике соцобслуживания. Вместо него вводится понятие «нуждаемость в социальном обслуживании». Гражданин признается нуждающимся в случае, если существуют следующие обстоятельства:
1) полная или частичная утрата способности либо возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные потребности в силу заболевания, травмы, возраста или инвалидности;
2) наличие в семье инвалида (в том числе ребенка-инвалида), нуждающегося в постоянном постороннем уходе;
3) наличие ребенка (в том числе находящегося под опекой, попечительством), испытывающего трудности в социальной адаптации;
4) отсутствие возможности ухода (в том числе временного) за инвалидом, ребенком, а также отсутствие попечения над ними;
5) существование в семье насилия, внутрисемейного конфликта, в том числе с лицами, имеющими наркотическую или алкогольную зависимость, пристрастие к азартным играм либо страдающими психическими расстройствами;
6) отсутствие определенного места жительства, в том числе у лица, не достигшего возраста 23 лет и завершившего пребывание в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
7) отсутствие работы и средств к существованию;
8) наличие иных обстоятельств, которые нормативными правовыми актами субъекта РФ признаны ухудшающими или способными ухудшить условия жизни.
Обратим внимание, что перечень ситуаций нуждаемости дан закрытым списком, хотя субъекты РФ вправе его и расширять. Не исключено, что при расширении будут применяться такие формулировки (например, «и другие обстоятельства»), что под нуждаемостью в соцуслугах будет пониматься все подряд, как это сейчас происходит с «трудной жизненной ситуацией».
Также в законе появляется понятие «социальное сопровождение» — содействие в предоставлении медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи, не относящейся к соцуслугам. Социальное сопровождение осуществляется на основе межведомственного взаимодействия путем привлечения соответствующих организаций.
Новая система социального обслуживания
Согласно новому закону в систему соцобслуживания сейчас будут входить шесть субъектов:
1) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации госполитики и нормативно-правовому регулированию в сфере соцобслуживания, — таким органом является Минтруд;
2) орган государственной власти субъекта РФ, уполномоченный на осуществление предусмотренных Законом об основах соцобслуживания полномочий в сфере социального обслуживания, — региональный орган соцзащиты;
3) организации соцобслуживания, находящиеся в ведении федеральных органов исполнительной власти, — государственные федеральные учреждения соцобслуживания;
4) организации соцобслуживания, находящиеся в ведении субъекта РФ, — государственные учреждения соцобслуживания субъекта РФ;
5) негосударственные (коммерческие и некоммерческие) организации соцобслуживания, в том числе социально ориентированные некоммерческие организации, предоставляющие социальные услуги;
6) индивидуальные предприниматели, осуществляющие соцобслуживание.
Отметим, что данная система не предусматривает в своем составе муниципальных учреждений соцобслуживания. Это идет вразрез с имеющейся в отдельных регионах практикой, когда государственные полномочия субъекта РФ по соцобслуживанию делегируются органам местного самоуправления. Поэтому с учетом положений нового закона таким регионам придется отказываться от подобной практики.
Согласно новому закону организации соцобслуживания в субъектах РФ должны создаваться и действовать с учетом методических рекомендаций по расчету потребностей регионов в развитии сети организаций соцобслуживания и в соответствии с правилами организации деятельности организаций соцобслуживания, их структурных подразделений. Данные рекомендации и правила должен установить Минтруд.
Также Закон об основах соцобслуживания требует обязательного создания в государственных учреждениях соцобслуживания попечительских советов. Отметим, что эта практика уже достаточно широко распространена. Структура, порядок формирования, срок полномочий, компетенция попечительского совета и порядок принятия им решений определяются уставом организации соцобслуживания в соответствии с законодательством РФ на основании примерного положения о попечительском совете организации социального обслуживания — создание такого положения относится к компетенции Минтруда.
Новые формы и виды социального обслуживания
Закон об основах соцобслуживания выделяет три вида предоставления соцуслуг:
1) социальное обслуживание на дому;
2) полустационарное обслуживание — предоставление соцуслуг в определенное время суток;
3) стационарное обслуживание — предоставление соцуслуг при постоянном, временном или пятидневном (в неделю) круглосуточном проживании ПСУ в организации соцобслуживания.
Сами же услуги делятся на восемь видов:
1) социально-бытовые, направленные на поддержание жизнедеятельности ПСУ в быту;
2) социально-медицинские, направленные на поддержание и сохранение здоровья ПСУ путем организации ухода, оказания содействия в проведении оздоровительных мероприятий, систематического наблюдения за ПСУ для выявления отклонений в состоянии здоровья;
3) социально-психологические, предусматривающие оказание помощи в коррекции психологического состояния ПСУ для адаптации в социальной среде, в том числе оказание психологической помощи анонимно с использованием телефона доверия;
4) социально-педагогические, направленные на профилактику отклонений в поведении и развитии личности ПСУ, формирование у них позитивных интересов (в том числе в сфере досуга), организацию их досуга, оказание помощи семье в воспитании детей;
5) социально-трудовые, направленные на оказание помощи в трудоустройстве и в решении других проблем, связанных с трудовой адаптацией;
6) социально-правовые, направленные на оказание помощи в получении юридических услуг, в том числе бесплатно, в защите прав и законных интересов ПСУ;
7) услуги для повышения коммуникативного потенциала ПСУ, имеющих ограничения жизнедеятельности, в том числе детей-инвалидов;
8) срочные — обеспечение бесплатным горячим питанием или продуктами, одеждой, обувью и другими предметами первой необходимости, содействие в получении временного жилого помещения, юридической, экстренной психологической помощи (с привлечением к этой работе психологов и священнослужителей), иные срочные соцуслуги.
Новая структура видов услуг в корне отличается от существующей: в ней уже не выделяется материальная помощь, консультативная помощь, реабилитационные услуги, предоставление временного приюта.
В каждом регионе законом субъекта РФ должен быть установлен перечень социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг, с учетом примерного перечня социальных услуг по видам социальных услуг, который должен подготовить Минтруд. При этом до вступления в силу нового закона перечень соцуслуг, оказываемых в регионе, сокращать не допускается.
Новые основания для бесплатного соцобслуживания
В соответствии с новым законом из числа лиц, имеющих право на бесплатное соцобслуживание, исключаются безработные граждане. Такое право сохраняется за несовершеннолетними детьми. Также право на бесплатное соцобслуживание на дому и в полустационарной форме будут иметь любые лица, у которых на дату обращения среднедушевой доход ниже предельной величины или равен предельной величине среднедушевого дохода для бесплатного предоставления соцуслуг. Данная величина должна быть установлена в каждом регионе законом субъекта РФ, но она не может быть ниже полуторной величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ для основных социально-демографических групп населения. Напомним, что согласно пока еще действующему законодательству по критерию дохода от оплаты любого вида соцобслуживания освобождаются граждане, не способные к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющие родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, если среднедушевой доход этих граждан ниже прожиточного минимума, установленного для субъекта РФ, в котором они проживают. Таким образом, новый закон расширяет круг лиц, которые в соответствии с данным критерием будут обслуживаться бесплатно.
Кроме того, закон позволяет субъектам РФ устанавливать иные категории граждан, имеющих право на бесплатное соцобслуживание. Очевидно, что в такую категорию будут, например, включаться лица без определенного места жительства.
Тарифы на платные социальные услуги и порядок их взимания должны быть утверждены органами государственной власти субъекта РФ на основе подушевых нормативов финансирования соцуслуг.
Индивидуальная программа соцобслуживания
Ключевым элементом соцобслуживания становится индивидуальная программа обслуживания. Этот документ применительно к конкретному гражданину включает в себя форму соцобслуживания, виды, объем, периодичность, условия, сроки предоставления услуг, перечень рекомендуемых поставщиков услуг, а также мероприятия по соцсопровождению. Программа составляется в двух экземплярах в срок не более чем 10 рабочих дней со дня подачи заявления гражданина о предоставлении соцобслуживания. Она носит рекомендательный характер для ПСУ и обязательный — для поставщика услуг. Пересматривается такая программа не реже 1 раза в 3 года. Появление индивидуальной программы призвано полностью перестроить принципы администрирования соцобслуживания. Обращаться за получением соцуслуг гражданам теперь следует только в региональный орган соцзащиты. Этот же орган решает, признать или не признать гражданина нуждающимся в соцобслуживании, и составляет индивидуальную программу, с которой гражданин обращается за обслуживанием к тому или иному поставщику соцуслуг. Таким образом, четко разделяются функции заказчика и поставщика услуги: сам поставщик, по крайней мере формально, теперь не имеет отношения ни к принятию решений, ни к составлению программы. Однако следует отметить, что пока региональные органы соцзащиты вряд ли будут готовы компетентно выполнять указанные функции, и скорее всего, фактически этим будут заниматься те же, что и сейчас, — учреждения соцобслуживания. Форма заявления о предоставлении соцуслуг, примерная форма договора о предоставлении соцуслуг, а также форма индивидуальной программы услуг и рекомендации по определению индивидуальной потребности в соцуслугах должен утвердить Минтруд.
Примечание. Закон об основах соцобслуживания разделяет функции заказчика и поставщика услуги.
Срочные соцуслуги оказываются без составления индивидуальной программы.
Порядок предоставления соцуслуг
Закон об основах соцобслуживания требует, чтобы по каждой соцуслуге был установлен порядок предоставления. Этот документ должен включать в себя следующее:
1) наименование услуги;
2) стандарт услуги;
3) правила предоставления услуги бесплатно либо за плату или частичную плату;
4) требования к деятельности поставщика услуги в сфере соцобслуживания;
5) перечень документов, необходимых для получения услуги, с указанием, что должен представить ПСУ и что предоставляется в рамках межведомственного информационного взаимодействия или получателем по собственной инициативе;
6) иные положения в зависимости от формы соцобслуживания, видов соцуслуг.
В свою очередь, стандарт соцуслуги содержит:
1) описание услуги, в том числе ее объем;
2) сроки предоставления услуги;
3) подушевой норматив финансирования услуги;
4) показатели качества и оценку результатов предоставления услуги;
5) условия предоставления услуги, в том числе условия доступности для инвалидов и других лиц с учетом ограничений их жизнедеятельности;
6) иные необходимые для предоставления услуги положения.
Примерный порядок предоставления соцуслуг должен установить Минтруд, а сам порядок в каждом регионе — органы государственной власти субъекта РФ. Разработка данных документов требует как полного переформатирования существующих региональных стандартов соцуслуг в соответствии с новой структурой форм и видов соцуслуг, так и использования совершенно новых содержательных элементов — например, подушевого норматива и показателей результата услуги. Отметим, что методические рекомендации по расчету подушевых нормативов финансирования соцуслуг должны быть определены федеральными органами государственной власти — в частности, эту работу сейчас ведет Минтруд.
Примерные нормы питания и нормативы обеспечения мягким инвентарем ПСУ должны быть определены Минтрудом, а окончательные — утверждены в каждом регионе органами государственной власти субъектов РФ.
Реестр поставщиков и регистр получателей соцуслуг
Реестр поставщиков соцуслуг должен вестись в субъекте РФ и размещаться на сайте регионального органа социальной защиты населения. Включение в реестр поставщиков осуществляется на добровольной основе.
Значимым обстоятельством является то, что наличие поставщика в реестре служит основанием для выплаты поставщику компенсации из бюджета, если поставщик не участвует в выполнении государственного задания (заказа), но оказывает гражданину соцуслуги, предусмотренные индивидуальной программой. Иными словами, гражданин, получивший в региональном органе соцзащиты свою индивидуальную программу, имеет право обратиться за этим обслуживанием не только в государственное учреждение, но и к другому поставщику, при этом полностью или частично оплата этого обслуживания будет производиться за счет бюджетных средств. Порядок выплаты и размер компенсации должны быть установлены нормативными правовыми актами субъекта РФ.
Регистр ПСУ также ведется в субъекте РФ на основании данных, предоставляемых поставщиками услуг, но, в отличие от вышеуказанного реестра, эта информация уже не является открытой.
