Найти алгоритм

В условиях постоянного совершенствования системы финансового контроля и вступления в силу новых законодательных норм органы государственного финансового контроля в своей повседневной деятельности сталкиваются с множеством сложных вопросов. Найти на них адекватные ответы и разработать четкий, унифицированный алгоритм действий — вот главная задача рабочей группы по вопросам совершенствования государственного финансового контроля. Очередное заседание этой группы, в работе которой приняли участие представители Министерства финансов Российской Федерации и региональных контрольно-счетных органов, было посвящено решению этих актуальных проблем.

Основные принципы и разграничение понятий

Базовые принципы, которые должны лежать в основе формируемой методики, были озвучены начальником отдела анализа и развития государственного и муниципального контроля, внутреннего контроля и аудита Департамента бюджетной политики и методологии Министерства финансов России С. С. Бычковым. Эти принципы напрямую вытекают из изменений, внесенных в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом номер 252-ФЗ, и последующих правовых актов, актуальных на 2025 год.

Центральным звеном современной концепции контроля стало четкое разграничение понятий: правомерность и эффективность расходов, финансовое нарушение и нефинансовое нарушение.

• Правомерность понимается как строгое соблюдение установленных процедур, регламентов и правил при использовании бюджетных средств.
• Эффективность вступает в силу тогда, когда вопрос законности решен положительно, и возникает задача проанализировать, насколько действенно, результативно и качественно были проведены те или иные операции или реализованы программы.

Это два принципиально разных понятия, и, соответственно, нарушения, связанные с ними, также разделяются. В одном случае объектом анализа является формальное соответствие инструкциям, в другом — качественная сторона проведенных мероприятий и достигнутые результаты.

К финансовым нарушениям, по позиции Министерства финансов, относятся исключительно нарушения в рамках проведенных бюджетных и закупочных процедур, а также финансовой деятельности неучастников бюджетного процесса. В то же время, вопросы выполнения показателей государственных программ и государственных заданий, то, насколько качественно была проведена работа в этих рамках, не могут быть объектом внимания при выявлении именно финансовых нарушений.

Если речь идет о предоставленных субсидиях на финансовое обеспечение государственного задания, то в рамках государственного финансового контроля анализируется не выполнение самого задания (например, неоказание услуги в полном объеме), а именно то, на что были направлены денежные средства: на цели, предусмотренные условиями предоставления субсидии, или на иные нужды. Аналогичный подход применяется и в сфере управления государственным и муниципальным имуществом.

«Для дальнейшего развития контроля и ужесточения ответственности необходимо найти способы закрепить эти качественные аспекты в нормативно-правовых актах», — отметил С. С. Бычков. Ярким примером такого подхода стала сфера закупок. До вступления в силу Федерального закона номер 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» такие нарушения, как необоснованная начальная цена контракта или неверно подсчитанная сметная стоимость, было практически невозможно квалифицировать как нецелевое использование бюджетных средств. Теперь же законодательство предоставляет четкие инструменты для оценки законности и обоснованности закупочных процедур, что позволяет устанавливать за их нарушение административную ответственность.

Актуальные вопросы для методики: нарушение условий предоставления субсидий

Участники заседания рабочей группы выделили несколько проблемных зон, которые требуют детального разъяснения в готовящейся методике. Один из наиболее острых вопросов связан с нарушением условий предоставления субсидий юридическим лицам.

Необходимо четко определить, что понимается под «иными документами», которые наряду с договорами являются основанием для предоставления этих трансфертов. Кроме того, требуется конкретизировать условия предоставления субсидий, не связанные напрямую с нецелевым использованием.

Например, при предоставлении субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям одним из ключевых условий договора может быть сбор урожая в установленные сроки и в определенном объеме. Возникает правовая неопределенность: если урожай не собран по каким-либо причинам, следует ли считать это нарушением условия предоставления субсидии, влекущим применение бюджетных мер принуждения? Этот и подобные ему казусы требуют официального толкования и единообразного подхода на всей территории Российской Федерации.

Дискуссия о бюджетных мерах принуждения: нужен ли уполномоченный по бюджету?

Вопросы применения бюджетных мер принуждения также нуждаются в серьезной конкретизации. Исполнение предписания органа государственного финансового контроля является обязательным, однако варианты такого исполнения могут различаться.

В зависимости от состава нарушения, возможны следующие меры:

• Бесспорное взыскание средств.
• Приостановление или сокращение предоставления межбюджетных трансфертов.
• Передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Именно последняя мера — назначение уполномоченного по бюджету — вызывает наибольшее количество вопросов у сотрудников контрольно-счетных органов. Кто должен применять данную меру? Кто назначает уполномоченного? Кто им может быть: должностное лицо финансового органа, представитель органа исполнительной власти или сторонний специалист?

Если речь идет о передаче полномочий главного распорядителя бюджетных средств, это означает, что уполномоченный будет не только контролировать финансовые документы для недопущения будущих нарушений, но и принимать конкретные решения по распределению бюджетных ассигнований и лимитов обязательств. В случае с получателем бюджетных средств уполномоченному может потребоваться участие в принятии решений о проведении закупок. Изначально эта мера задумывалась для предотвращения дальнейшего нецелевого использования средств, но на практике ее применение вышло далеко за эти рамки.

Министерство финансов Российской Федерации выступает с инициативой об исключении данной меры из Бюджетного кодекса Российской Федерации. В качестве альтернативы предлагается ужесточить ответственность за повторный факт нецелевого использования бюджетных средств в течение одного финансового года, что, по мнению экспертов, будет более действенным и менее бюрократизированным механизмом.

Внутренний финансовый контроль и аудит: акценты

Одним из ключевых трендов в организации финансового контроля является формирование эффективной системы внутреннего контроля и аудита в структуре главных распорядителей бюджетных средств. Этот вопрос остается в фокусе внимания на протяжении нескольких лет.

Внутренний финансовый контроль — это не разовые проверки, а система встроенных бюджетных процедур и организационных мер, направленных на недопущение и устранение недочетов на всех этапах бюджетного процесса: от планирования до представления отчетности.

Такой контроль состоит из нескольких взаимосвязанных этапов:

1. Формализация бюджетных процедур и распределение зон ответственности.
2. Формирование перечня процедур, требующих дополнительного контроля.
3. Фиксация факторов, препятствующих качественной подготовке финансовых документов.
4. Анализ результатов и принятие мер по устранению выявленных рисков.

Внутренний аудит, в свою очередь, является эволюционным развитием ведомственного финансового контроля. Его главная задача — не просто выявить нарушение, а оценить надежность всей системы внутреннего финансового контроля и дать рекомендации по ее совершенствованию и повышению эффективности использования средств.

Принципиальный вопрос обеспечение независимости внутреннего аудита. Если подразделение внутреннего аудита создается в рамках финансового департамента главного распорядителя бюджетных средств, этот принцип нарушается. Для крупных главных распорядителей с разветвленной сетью подведомственных учреждений решение заключается в создании отдельного структурного подразделения, подчиняющегося непосредственно руководителю. Для главных распорядителей без обширной подведомственной сети рекомендуется практика создания специальных аудиторских комиссий, что также требует детальной регламентации в методических документах.

Протокол выявления нарушения (фрагмент)

ПРОТОКОЛ
проверки соблюдения условий предоставления субсидии

г. Москва «___» ________ 2025 года

Контрольно-ревизионной группой Департамента финансового контроля города Москвы в составе: [Должность, ФИО], [Должность, ФИО] проведена проверка в отношении [Наименование учреждения] (далее – Учреждение).

Установлено:
На основании договора о предоставлении субсидии от [Дата] номер [Номер] Учреждению была предоставлена субсидия на выполнение государственного задания в сфере [Область] в размере [Сумма] рублей.

Условием предоставления субсидии, согласно пункту [Номер пункта] договора, являлось достижение показателя «[Наименование показателя]» в объеме не менее [Значение] единиц к 01 декабря 2024 года.

По данным отчетности Учреждения, фактическое значение показателя на проверочную дату составило [Значение] единиц, что свидетельствует о невыполнении условия предоставления субсидии.

Вывод:
Действия (бездействие) Учреждения привели к нарушению условий предоставления субсидии, что в соответствии с пунктом [Номер пункта] статьи [Номер статьи] Бюджетного кодекса Российской Федерации является основанием для принятия мер бюджетного принуждения.

[Должности, подписи, расшифровки подписей членов комиссии]

План внутреннего аудита на 2025 год (фрагмент)

УТВЕРЖДАЮ
Руководитель Департамента
[Наименование главного распорядителя]
_________________ /[ФИО]/
«___» ________ 2025 года

ПЛАН
проведения внутреннего аудита на 2025 год

 

Область аудита	Предмет аудита	Период проведения	Ответственные исполнители
Администрирование доходов от оказания платных услуг	Полнота и своевременность отражения доходов в бюджетной отчетности; соответствие применяемых тарифов установленным требованиям.	II квартал 2025	[ФИО аудитора]
Эффективность использования имущества	Проверка системы учета и управления государственным имуществом, анализ уровня доходности от сдачи имущества в аренду.	III квартал 2025	[ФИО аудитора]
Осуществление закупочной деятельности	Оценка соблюдения процедур планирования и осуществления закупок в соответствии с Федеральным законом номер 44-ФЗ и номер 223-ФЗ.	IV квартал 2025	[ФИО аудитора]

Руководитель подразделения
внутреннего аудита: _____________ /[ФИО]/