Дискриминация при размещении сетей связи
Кто только не мешает доступу операторов к инфраструктуре для размещения сетей связи: и управляющие компании, и коммунальные службы, и городские власти, и даже коллеги, злоупотребляющие своим положением монополиста. Правительство РФ решило положить всему этому конец и Постановлением от 29.11.2014 N 1284 утвердило Правила недискриминационного доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи (далее — Правила). В чем же суть данного документа и как им воспользоваться операторам связи? Давайте разбираться вместе.
Немного предыстории
Рассмотрение любого правового акта лучше начинать с документа, во исполнение которого он разработан и утвержден. Правила приняты в целях реализации норм ч. 3 ст. 10 Закона о защите конкуренции <1> — в целях предупреждения создания дискриминационных условий федеральным законом или актом Правительства РФ могут устанавливаться Правила недискриминационного доступа:
— на товарные рынки и (или) к товарам, производимым или реализуемым субъектами естественных монополий;
— к объектам инфраструктуры, используемым субъектами естественных монополий непосредственно для оказания услуг в сферах деятельности естественных монополий.
Правительство РФ уже приняло документы, направленные против дискриминационного доступа в сфере услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным трубопроводам, услуг субъектам естественных монополий в аэропортах, а следующими в списке оказались объекты инфраструктуры для размещения сетей связи. Ведь услуги общедоступной электросвязи отнесены к сфере деятельности естественных монополий.
Одна из распространенных ситуаций, в целях предупреждения которых приняты Правила, описана в Постановлении ФАС ЦО от 29.01.2013 N А35-12506/2011. Антимонопольный орган выявил создание монополистом дискриминационных условий при оказании услуг присоединения фиксированных телефонных сетей связи к фиксированным телефонным сетям связи общего пользования. В частности, не были установлены имущество (включая линейно-кабельные и иные сооружения связи) и условия его использования в договорах о присоединении, которые должны содержать одинаковые условия для всех присоединяющихся операторов.
Поскольку условия использования имущества, задействуемого в ходе исполнения договора о присоединении, являются неотъемлемой частью договора о присоединении сетей связи, заключаемого оператором, занимающим существенное положение в сети связи общего пользования, и при этом способы физического подключения не определены нормативными правовыми актами, следовательно, способы физического подключения должны определяться и устанавливаться в рамках договора присоединения, носящего публичный характер. В связи с тем что данные условия при заключении договоров о присоединении монополистом не установлены, то есть не доведены до сведения неопределенного круга лиц, присоединяющиеся операторы изначально поставлены в неравные условия доступа на рынок оказания услуг связи.
Нужно еще отметить, что услуга присоединения включает в себя в том числе согласование разработанной присоединяющимся оператором связи проектно-сметной документации, в которой должен быть определен способ физического подключения сетей присоединяющегося оператора связи к точке присоединения путем предоставления оператору информации о способах присоединения и возможности их свободного выбора. В рассматриваемом деле такая информация не была доведена до сведения неопределенного круга лиц, что не способствует равной доступности услуг присоединения к сети общего пользования для всех заинтересованных лиц.
В итоге суд признал, что оператор, занимающий существенное положение в сети общего пользования, создал дискриминационные условия при оказании услуг присоединения. При этом наличие или угроза наступления соответствующих последствий от дискриминационных условий (недопущения, ограничения, устранения конкуренции или ущемления интересов других лиц) предполагаются и не требуют дополнительного доказывания антимонопольным органом. А чтобы подобных судебных прецедентов было меньше, как раз и разработаны Правила.
На кого распространяется новый документ?
Правила определяют условия и порядок обеспечения недискриминационного доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи, которая используется или может быть использована для оказания услуг в сфере общедоступной электросвязи. То, что включает в себя инфраструктура для размещения сетей электросвязи, наглядно показывает схема.
Владелец инфраструктуры — субъект естественной монополии, который является собственником инфраструктуры и (или) распоряжается инфраструктурой на ином законном основании. Пользователь инфраструктуры — лицо, заказывающее и (или) использующее доступ к инфраструктуре в целях размещения сетей электросвязи и (или) их отдельных элементов на основании возмездного договора о предоставлении доступа к инфраструктуре с ее владельцем.
Заметим: владелец инфраструктуры обязательно должен являться субъектом естественной монополии, то есть лицом, занятым производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии. Не всякая деятельность осуществляется в таких условиях, однако услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи, водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных систем, систем коммунальной инфраструктуры, услуги по передаче электрической энергии оказываются в сферах естественных монополий (ст. 4 Закона о естественных монополиях <2>). Получается, в целях применения Правил к владельцам инфраструктуры могут быть отнесены оператор связи сети общего пользования, ресурсоснабжающие организации, включая энергосбытовые компании. А могут ли подпасть под действие Правил домоуправляющие компании? Ведь именно они иногда создают препятствия для доступа операторов к объектам инфраструктуры (общему имуществу многоквартирных домов), которые используются для размещения сети связи. Однако деятельность по управлению многоквартирными домами не отнесена к сферам субъектов естественных монополий. Поэтому здесь операторам, как и раньше, придется отстаивать свои права без антидискриминационных Правил.
Что подразумевается под недискриминационным доступом?
Это доступ к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи, предусматривающий обеспечение равных условий реализации прав пользователей инфраструктуры независимо от их организационно-правовой формы, правовых отношений с ее владельцем. Недискриминационный доступ к инфраструктуре может допускать применение дифференцированных условий доступа, которые экономически и технологически обоснованны.
Владелец инфраструктуры для размещения сетей электросвязи при наличии технологической и экономической возможностей не вправе отказать в предоставлении доступа к ней обратившемуся пользователю инфраструктуры. Доступ к инфраструктуре должен быть предоставлен любому такому пользователю на основе недискриминационных условий.
Доступ к объектам транспортной и энергетической инфраструктуры (сопряженным объектам) предоставляется при условии, что размещение сетей электросвязи (их отдельных элементов) не препятствует использованию данных объектов инфраструктуры по прямому назначению, а также обеспечивает безопасность функционирования этих объектов.
Владелец инфраструктуры не вправе обусловливать получение доступа к ней получением иных платных услуг либо доступом к иным объектам, которые ее пользователь не заказывал. Причем доступ должен быть гарантирован в любой части инфраструктуры, где имеется технологическая возможность для предоставления такого доступа.
Как оформляются отношения сторон?
Предоставление доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи осуществляется на основании договора, который должен содержать:
— указание объектов инфраструктуры, предоставляемых по договору, цель их использования;
— размер, порядок и сроки платы за пользование инфраструктурой;
— ответственность сторон за обеспечение соответствия объектов установленным требованиям;
— технические условия размещения сети электросвязи пользователя инфраструктуры, в том числе ее отдельных элементов, на объектах инфраструктуры;
— срок действия договора, условия его изменения и расторжения;
— порядок приостановления доступа к инфраструктуре, а также уведомления пользователя инфраструктуры о намерении приостановить доступ к инфраструктуре.
Не допускается включать в договор условия, ограничивающие использование инфраструктуры, в том числе в части взаимодействия элементов сетей электросвязи различных пользователей инфраструктуры, если эти условия не носят технического или технологического характера. Необоснованное уклонение или отказ от заключения договора могут быть обжалованы в судебном порядке либо в порядке, установленном антимонопольным законодательством.
Когда доступ может быть приостановлен?
Этот вопрос не менее важен для оператора связи, чем получение первоначального доступа к инфраструктуре для размещения сети связи. В частности, владелец инфраструктуры вправе приостановить доступ пользователя к ней в следующих случаях:
— при возникновении задолженности по оплате пользования инфраструктурой за два и более расчетных периода, установленных в соответствии с договором на доступ к инфраструктуре;
— при выявлении несоответствия сети электросвязи, в том числе ее отдельных элементов, нормативным правовым актам или договору <3>;
— при причинении ущерба объекту инфраструктуры или наличии угрозы причинения данного ущерба в результате размещения на нем сетей электросвязи;
— при возникновении аварийных ситуаций на объектах инфраструктуры.
Демонтаж сети электросвязи пользователя инфраструктуры, в том числе ее отдельных элементов, размещенных на объектах инфраструктуры в соответствии с договором, в период приостановления доступа пользователя к инфраструктуре не допускается, за исключением случаев, когда такой демонтаж необходим для устранения аварийной ситуации. Доступ к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи должен быть восстановлен в течение двух дней после устранения причин, вызвавших его приостановление. При неустранении причин, вызвавших приостановление доступа к инфраструктуре, в течение шести месяцев со дня получения ее пользователем от владельца уведомления в письменной форме о намерении приостановить доступ владелец инфраструктуры вправе в одностороннем порядке расторгнуть договор.
Как определить тариф на доступ к инфраструктуре?
Для финансового работника это самый важный вопрос. Как сказано в Правилах, тарифы на доступ к инфраструктуре в сопоставимых условиях устанавливаются ее владельцем равными для всех ее пользователей, заинтересованных в доступе к определенному виду объектов инфраструктуры или их части и предполагающих использовать объекты инфраструктуры или их часть, на уровне, обеспечивающем компенсацию экономически обоснованных затрат и необходимой прибыли. В Правилах не сказано, какая же прибыль владельца инфраструктуры является необходимой, что позволяет решать этот вопрос самостоятельно, учитывая те факты, что владельцы инфраструктуры относятся к субъектам естественных монополий, а закладываемые в тариф прибыль и затраты не должны привести к установлению монопольно высокой цены на рынке услуг доступа к инфраструктуре.
Списка экономически обоснованных затрат в Правилах не представлено, зато дана подсказка следующего плана. В состав тарифа на доступ к инфраструктуре включаются затраты, которые ее владелец несет на исполнение обязанностей по заключенному договору. Согласитесь, это справедливо, так как именно условиями заключенного договора обусловливаются экономически обоснованные затраты, связанные с его исполнением. Главная обязанность — это обеспечение соответствия указанных в договоре объектов инфраструктуры требованиям к инфраструктуре, установленным уполномоченными органами, о чем будет сказано далее. Немаловажная составляющая затрат — ремонтные и профилактические работы на объектах инфраструктуры, используемой для размещения сетей электросвязи. Обеспечение беспрепятственного доступа персонала пользователя инфраструктуры к указанной в договоре сети связи, в том числе к ее отдельным элементам, должно осуществляться на безвозмездной основе.
В договоре могут быть предусмотрены также иные обязанности владельца инфраструктуры, но для бухгалтера главное состоит в том, что в тарифы на предоставление доступа к инфраструктуре закладываются только прямые расходы, осуществляемые по договору. Все иные затраты, в том числе косвенные (общехозяйственные и административные), не имеющие отношения к договору, не должны учитываться при формировании тарифа. При этом владелец инфраструктуры вправе дифференцировать тарифы на доступ к ней в зависимости от количества ее объектов, к которым предоставлен доступ, от сроков их использования, а также от технологических особенностей размещения сети связи или ее отдельных элементов.
И еще. Владелец инфраструктуры обязан раскрывать ее пользователям информацию об условиях и порядке доступа к ней, в том числе сведения о формировании тарифов. И уже подготовлен проект приказа ФАС по утверждению форм раскрытия информации, предусмотренной Правилами, для владельца инфраструктуры.
Кто следит за соблюдением Правил?
Государственный контроль за недискриминационным доступом к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи осуществляется Федеральной антимонопольной службой в пределах установленных полномочий по вопросам соблюдения антимонопольного законодательства и законодательства о естественных монополиях. Очевидно, что осуществляется контроль не только за соблюдением самих Правил, но и за требованиями, которые должны быть установлены к составляющим инфраструктуры (специальным и сопряженным объектам).
Требования к специальным объектам инфраструктуры, созданной или специально приспособленной для строительства, эксплуатации, размещения сетей электросвязи или их отдельных элементов, в том числе технологические требования к специальным объектам и нормы их проектирования, технические требования к размещению сетей электросвязи на специальных объектах инфраструктуры, устанавливает Минкомсвязь. Контроль за выполнением указанных норм и требований осуществляет Роскомнадзор.
Требования к сопряженным объектам инфраструктуры, в том числе технологические нормы и требования к размещению сетей электросвязи (их элементов) на таких объектах, нормы их проектирования, иные требования, обеспечивающие возможность размещения сетей электросвязи на сопряженных объектах инфраструктуры, устанавливают органы власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере, по согласованию с Минкомсвязью. Контроль за выполнением этих требований возлагается на органы государственного надзора в соответствующей сфере.
* * *
Операторы связи могут оказаться в роли не только пользователей, но и владельцев инфраструктуры для размещения сетей электросвязи. Поэтому рассмотренные в статье положения Правил будут полезны всем участникам рынка оказания услуг электросвязи. Финансовому работнику нужно обратить внимание на формирование и согласование тарифов по обеспечению доступа к инфраструктуре для размещения сетей связи, так как за данным вопросом будет следить антимонопольная служба, сотрудники которой имеют для этого необходимую квалификацию.
