Соблюдение мер пожарной безопасности при управлении МКД

МДК

Должен ли управляющий домом выполнять предписания органов государственного пожарного надзора (далее ГПН), если принятие противопожарных мер не оговорено в договоре управления МКД? Применяются ли к дому современные требования пожарной безопасности, для приведения в соответствие с которыми потребуется капремонт (реконструкция) объекта? Какие работы, связанные с обеспечением пожарной безопасности объекта, носят капитальный характер?

Согласно ч. 1 ст. 38 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ «О пожарной безопасности» ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций, а также лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности.

В силу Правил содержания общего имущества содержание общего имущества МКД включает в себя в том числе соблюдение мер пожарной безопасности в соответствии с законодательством РФ о пожарной безопасности (пп. «е» п. 11). Кроме того, Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными Постановлением Госстроя России от 27.09.2003 N 170, на организации, обслуживающие жилищный фонд, возложены обязанности по соблюдению правил пожарной безопасности на подведомственных объектах, проведению осмотра пожарной сигнализации и средств тушения в домах.

Принятие противопожарных мер — обязанность управляющего

Зачастую при проверках органов ГПН управляющие домом оспаривают вынесенные ими предписания на том основании, что противопожарные меры, на невыполнение которых указано в предписании, не входят в перечень работ, предусмотренный договором управления МКД, и денежные средства собственников на их выполнение не собираются. Этот подход в корне неправильный. Управление домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания в нем граждан. Работы, которые в штатном режиме обеспечивают исполнение нормативных требований к содержанию и эксплуатации жилого дома, возложены на управляющего по умолчанию. Все текущие, неотложные, обязательные сезонные работы и услуги считаются предусмотренными в договоре в силу норм содержания дома как объекта и должны осуществляться управляющим независимо от того, упоминаются ли в договоре соответствующие конкретные действия и имеется ли по вопросу необходимости их выполнения особое решение общего собрания собственников (Постановления Первого арбитражного апелляционного суда от 26.08.2014 по делу N А43-8800/2014, ФАС СЗО от 21.05.2013 по делу N А26-9656/2012). В Постановлении Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2014 по делу N А76-6230/2013 разъяснено: суть обязательства управляющего состоит не в совершении отдельных юридических и фактических действий в отношении имущества, а в комплексном управлении этим имуществом. Обязанности управляющего нельзя разбивать на отдельные действия, он должен обеспечивать эффективное управление вверенным ему имуществом, в том числе соблюдать требования пожарной безопасности.

О применяемых требованиях пожарной безопасности

Требования пожарной безопасности, предъявляемые к дому при его проектировании и строительстве, и требования, действующие на момент проверки органов ГПН, конечно, могут существенно различаться. Какие требования должны применяться?

По общему правилу закон обратной силы не имеет. Требования вновь принимаемых нормативных правовых актов и нормативных документов не распространяются на ранее построенные здания и сооружения. Это следует из общеправового принципа недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему правовое положение граждан и юридических лиц (ст. 54 Конституции РФ), который также зафиксирован в гражданском праве (ст. 4 ГК РФ). Соответствующая этому принципу норма есть в ч. 4 ст. 4 Техрегламента, согласно которой в случае, если положениями Техрегламента (за исключением норм ст. 64, ч. 1 ст. 82, ч. 7 ст. 83, ч. 12 ст. 84, ч. 1.1 и 1.2 ст. 97) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений названного Закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений Техрегламента, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования Техрегламента применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.

Схожая по смыслу норма содержится в ч. 1 ст. 42 Технического регламента о безопасности зданий и сооружений, согласно которой требования к зданиям и сооружениям, а также к связанным с ними процессам проектирования, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации, установленные этим регламентом, не применяются вплоть до реконструкции или капитального ремонта здания и сооружения, если они были введены в эксплуатацию или спроектированы до вступления в силу таких требований.

Пунктом 39 Инструкции о порядке разработки органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организациями нормативных документов по пожарной безопасности, введения их в действие и применения, утвержденной Приказом МЧС России от 16.03.2007 N 140, также предусмотрено, что требования пожарной безопасности, изложенные во вновь принятых нормативных документах, не распространяются на существующие объекты, здания, сооружения, введенные в эксплуатацию в соответствии с ранее действовавшими нормативными документами, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких объектов, зданий (сооружений) в соответствии с новыми данными приводит к недопустимому риску для безопасности жизни или здоровья людей. Это правило неоднократно транслировалось в разъяснениях МЧС:

— при проведении мероприятий по контролю должна проводиться оценка соответствия объекта защиты требованиям нормативных документов по пожарной безопасности, в соответствии с которыми он был запроектирован и построен. Требования Правил пожарной безопасности в РФ действуют для всех объектов независимо от времени их проектирования и строительства (Письмо Департамента надзорной деятельности МЧС России от 05.04.2012 N 19-2-3-1236);

— для объектов защиты, которые запроектированы и построены до вступления в силу Техрегламента, следует применять требования нормативных документов по пожарной безопасности, в соответствии с которыми они были запроектированы и построены, за исключением случаев, если дальнейшая эксплуатация указанных объектов приводит к угрозе жизни или здоровью людей вследствие возникновения пожара (Письмо МЧС России от 29.04.2011 N 19-2-11-1596);

— при рассмотрении нарушений строительных норм и правил (СНиП), непосредственно связанных с требованиями пожарной безопасности, следует учитывать, что на здания, строения, сооружения, запроектированные и построенные по действовавшим ранее нормам, требования новых нормативных документов не распространяются. Вместе с тем строительные нормы и правила в части требований пожарной безопасности, которые изданы до 1996 г. и в которые не вносились изменения в более поздние сроки, обязательны к исполнению на объектах, построенных до указанного времени. В случаях, если доказано, что дальнейшая эксплуатация зданий, сооружений и строений приводит к угрозе жизни и здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара, следует руководствоваться положениями Техрегламента (Письмо МЧС России от 02.06.2011 N 19-3-1-2086).

Ключевой момент. Независимо от момента проектирования и постройки дома актуальные на момент проверки органов ГПН правила должны соблюдаться, в случае если дальнейшая эксплуатация зданий, сооружений и строений приводит к угрозе жизни и здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара.

Заметим, что большинство требований пожарной безопасности все же не являются вновь установленными, аналогичные требования в том или ином виде часто содержались и в нормативных документах, действовавших на момент строительства дома.

Итак, органы ГПН могут проверить соответствие дома только тем пожарным требованиям, которые действовали на момент его проектирования и строительства. Однако, если в доме проводились капитальный ремонт или реконструкция, к МКД должны применяться требования нормативных документов по пожарной безопасности, действующие на момент выполнения указанных работ, причем в части, соответствующей объему проведенных работ по капремонту (реконструкции). Сказанное, разумеется, не касается требований пожарной безопасности, выполнение которых не потребует проведения капремонта (реконструкции), а которые связаны с текущей эксплуатацией МКД (например, удаление горючих предметов с лестничных клеток, восстановление колпаков (рассеивателей) на светильниках, проведение испытаний пожарных лестниц и ограждений кровли и т.д.). Требования такого характера должны соблюдаться управляющим домом в любом случае вне зависимости от того, в каком году МКД был введен в эксплуатацию.

Судебная практика: законны ли требования органов ГПН, для выполнения которых требуется капремонт?

На сегодняшний день у судей не выработано единого подхода к решению вопроса о правомерности вынесения органами ГПН в адрес управляющего МКД предписаний, для выполнения которых требуется провести капремонт (реконструкцию) общего имущества. Можно выделить две позиции.

Позиция 1. Те требования пожарной безопасности, для выполнения которых требуется капремонт (реконструкция) МКД, не распространяются на МКД вплоть до проведения соответствующих работ по капремонту (реконструкции).

Судебный акт	Выводы
Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.08.2014 по делу N А32-27376/2013	Предписание органов ГПН по устранению нарушения п. 8.4 СНиП 21-01-97* (несоответствие размеров люка размерам 0,6×0,8 м) неисполнимо, поскольку для его исполнения требуется выполнение работ капитального характера
Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.09.2014 по делу N А55-552/2014	К МКД не могут предъявляться требования пожарной безопасности, для выполнения которых требуется капремонт
Постановление ФАС СКО от 21.03.2013 по делу N А32-3378/2012	Требование, касающееся соответствия лифтовых шахт, холлов, тамбуров и кабин действующим требованиям пожарной безопасности, неисполнимо, поскольку работы по устранению нарушений предполагают изменение проектных решений и проведение капитального ремонта
Определение ВАС РФ от 25.06.2014 N ВАС-8050/14 по делу N А57-13455/2013	Факт нарушения на объекте, введенном в эксплуатацию в 1989 г., обязательных требований пожарной безопасности, выразившегося в отсутствии автоматической установки пожаротушения, не может считаться установленным в отсутствие доказательств проведения капремонта (реконструкции) объекта
Постановление ФАС СКО от 21.03.2013 по делу N А32-3378/2012	Предписания о соблюдении расстояния от стены здания до края проезжей части, оборудовании сквозных проходов через лестничные клетки здания, размещении в подвальном этаже не менее двух окон, увеличении высоты выхода на кровлю из лестничной клетки до 1,5 м, увеличении ширины маршей и площадок незадымляемых лестничных клеток, обеспечении лестничных клеток естественным освещением через окна, выполнении ступеней одинаковой высоты, увеличении ширины эвакуационных выходов неисполнимы, так как требуют проведения работ капитального характера и могут привести к нарушению целостности строительных конструкций здания

Позиция 2. Управляющий обязан привести дом в соответствие с действующими нормами пожарной безопасности, даже если для этого потребуется капремонт (реконструкция).

Судебный акт	Выводы
Постановление ФАС ВВО от 25.04.2014 по делу N А28-9515/2013 (Определением ВАС РФ от 28.07.2014 N ВАС-9360/14 отказано в передаче дела в Президиум ВАС)	Для выполнения современных требований пожарной безопасности УК должна была довести до собственников информацию об имеющихся нарушениях требований пожарной безопасности и инициировать общее собрание собственников с повесткой дня о капремонте для устранения нарушений
Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2014 по делу N А56-70778/2013	УК должна была принять все посильные меры для соблюдения требований пожарной безопасности, в том числе вынести на общее собрание собственников вопрос об установке автоматической пожарной сигнализации, а также для приведения отделки стен на лестничных клетках в соответствие с действующими требованиями пожарной безопасности
Постановление ФАС ВВО от 03.07.2014 по делу N А11-6345/2013	УК несет ответственность за отсутствие в доме автоматической пожарной сигнализации, системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре и системы вытяжной противодымной вентиляции. Судом не принят довод УК о том, что для устранения данных нарушений требуется решение собственников о проведении и финансировании капремонта, поскольку УК могла выступить в роли инициатора его проведения
Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2012 по делу N А41-11847/12	Доводы УК о невозможности исполнения предписания органов ГПН со ссылкой на то, что перечисленные в нем работы относятся к модернизации (капремонту), которые могут быть проведены лишь по решению собрания собственников, отклонены судом с учетом характера деятельности УК, состоящего в управлении домом

Судебная практика: разграничение капитальных и некапитальных работ

По-разному в судах решаются споры и о квалификации работ, предусмотренных предписанием органов ГПН, в качестве капитальных или некапитальных, например работ по расширению люков выходов на кровлю (чердак), монтажу автоматической пожарной сигнализации, замене обычных дверей на противопожарные, смене облицовки стен (с масляной краски на негорючую, водоэмульсионную).

Что следует понимать под капитальным ремонтом? Воспользуемся определением, приведенным в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ: капитальный ремонт МКД — проведение работ и (или) оказание услуг по устранению неисправностей изношенных конструктивных элементов общего имущества собственников помещений в доме, в том числе по их восстановлению или замене, в целях улучшения эксплуатационных характеристик общего имущества в МКД. Схожее определение приведено в п. 3.11 Положения о проведении планово-предупредительного ремонта.

В п. 21 Правил содержания общего имущества говорится, что капитальный ремонт общего имущества проводится по решению общего собрания собственников помещений для устранения физического износа или разрушения, поддержания и восстановления исправности и эксплуатационных показателей, в случае нарушения (опасности нарушения) установленных предельно допустимых характеристик надежности и безопасности, а также при необходимости замены соответствующих элементов общего имущества (в том числе ограждающих несущих конструкций МКД, лифтов и другого оборудования).

На практике разграничить работы капитального и некапитального характера достаточно сложно. В этих целях мы бы рекомендовали как опираться на природу проводимых работ, так и руководствоваться различными нормативными документами, содержащими всевозможные перечни работ по капремонту. К примеру, орган ГПН выдал предписание об удалении со стен лестничных клеток горючей масляной краски. Относится ли эта работа к капитальному ремонту? Полагаем, что да. Во-первых, эксплуатационные характеристики обновленной поверхности стен изменятся, во-вторых, смена облицовки стен в объеме более 10% общей площади облицованных поверхностей включена в Перечень работ по капитальному ремонту зданий и сооружений, приведенный в Приложении 8 к Положению о проведении планово-предупредительного ремонта.

В рамках данной статьи мы не можем квалифицировать все возможные виды работ, выполнения которых может потребовать предписание органов ГПН, но рассмотрим, к каким работам (капитальным или некапитальным) следует отнести замену дверей на противопожарные и монтаж противопожарных систем.

Замена обычных дверей на противопожарные

Противопожарные двери обладают улучшенными эксплуатационными характеристиками. Значит, работа по замене обычных дверей на противопожарные носит капитальный характер. Это подтверждается также п. 2.1.2 Методических рекомендаций по формированию состава работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемых за счет средств, предусмотренных Федеральным законом от 21.07.2007 N 185-ФЗ, согласно которому к заменяемым при капитальном ремонте объектам общего имущества относятся деревянные перекрытия, полы, заполнения оконных и дверных проемов и другие конструкции, сантехнические и электротехнические устройства и оборудование, кровля, отделка и т.д. Кроме того, такой вывод напрямую можно сделать из нормативного акта г. Москвы (п. 5 Перечня работ, выполняемых при проведении капитального ремонта многоквартирного дома в рамках городской целевой программы по капитальному ремонту многоквартирных домов на 2008 — 2014 гг. (Приложение 2 к Положению, утвержденному Распоряжением Департамента капитального ремонта жилищного фонда г. Москвы от 24.03.2009 N 07-14-47/9)).

В то же время приходится констатировать, что суды иногда просто не исследуют вопрос о том, какой характер (капитальный или нет) носят работы по замене дверей на противопожарные, оставляя в силе соответствующие предписания о замене дверей (Постановление ФАС ПО от 10.04.2014 по делу N А65-24048/2013).

В процессе рассмотрения дела суд также может установить, что требования пожарной безопасности (например, об оборудовании выходов на чердак (кровлю) противопожарными дверями) в том или ином виде действовали на момент строительства дома. Как показывает практика, на этом основании суд может оставить в силе предписание органов ГПН о замене обычных дверей на противопожарные, не разбираясь, носят ли эти работы капитальный характер и, главное, относятся ли выявленные нарушения к строительным недостаткам (недоделкам) (Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2014 по делу N А42-6673/2013).

Выделим постановления судей СЗО (Постановления АС СЗО от 06.08.2014 по делу N А56-25055/2013, ФАС СЗО от 23.12.2013 по делу N А56-31200/2013, от 05.08.2013 по делу N А56-59539/2012, Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.03.2014 по делу N А42-6661/2013). Во-первых, они считают, что работа по замене обычных дверей на противопожарные не носит капитального характера. Во-вторых, судьи отмечают, что невыполнение данной работы приводит к недопустимому риску для безопасности жизни или здоровья людей при возможном возникновении пожара, поэтому замена дверей должна быть произведена в любом случае.

Монтаж систем автоматической пожарной сигнализации, оповещения и управления эвакуацией при пожаре, дымоудаления

Эти работы также можно отнести к капитальным. Так, в соответствии с п. 2 Приложения 9 «Перечень дополнительных работ, производимых при капитальном ремонте здания и объектов» к ВСН 58-88 (р) к работам при капитальном ремонте зданий относятся в числе прочего устройство, ремонт систем противопожарной автоматики и дымоудаления. Кстати, именно на этот пункт ссылается Минфин России в Письме от 24.10.2013 N 02-06-10/45052 для квалификации работ по монтажу системы пожарной сигнализации. В судебной практике также можно встретить утверждение о том, что монтаж названных систем — это работа капитального характера (Постановления ФАС ЗСО от 22.07.2014 по делу N А45-22237/2013, ФАС СЗО от 12.07.2013 по делу N А26-10186/2012, Десятого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2014 по делу N А41-14419/14).

В то же время оснащение помещений МКД автоматической пожарной сигнализацией отнесено к работам некапитального характера в Постановлениях Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.08.2014 по делу N А56-3223/2014, от 11.04.2014 по делу N А56-70778/2013. А в Постановлении Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2014 по делу N А76-6230/2013 работой некапитального характера признано оборудование мусоропровода устройством автоматического пожаротушения ствола.

* * *

Итак, соблюдение мер пожарной безопасности — прямая обязанность управляющего домом вне зависимости от того, оговорено ли это в договоре управления и принимались ли по данному вопросу решения общим собранием собственников. Исходя из действующего законодательства и разъяснений компетентных органов при проверке органов ГПН должна проводиться оценка соответствия МКД требованиям нормативных документов по пожарной безопасности, в соответствии с которыми он был запроектирован и построен. Если в доме проводился капремонт (реконструкция), то к МКД должны применяться требования нормативных документов по пожарной безопасности, действующих на момент выполнения указанных работ, в части, соответствующей объему проведенных работ. Однако судебная практика неоднородна: одни суды поддерживают изложенный подход, другие, не уделяя должного внимания вопросу, просто оставляют в силе предписания, которые по факту невозможно исполнить (расширить выходы, увеличить ступени и пр.). Кроме того, суды затрудняются и с квалификацией работ капитального и некапитального характера. Надеемся, что данный материал позволит управляющему домом в случае необходимости отстоять свои законные интересы.