Мотивация труда работников государственныхучреждений

Большое значение для управления персоналом организации имеет система мотивации и стимулирования. Возможности государственных учреждений по сравнению с коммерческими организациями в части стимулирования работников (особенно материального) довольно ограничены, тем не менее они имеют место быть. В данной статье мы расскажем, в чем заключается мотивация, какие существуют виды правовых стимулов, какая роль в организации мотивации труда отводится работникам отдела кадров, а также в общих чертах рассмотрим систему финансирования мер стимулирования труда.

Прежде чем обратиться к правовой составляющей вопроса стимуляции работников, мотивации в трудовых отношениях, определим суть этих понятий. Психология трактует любую мотивацию как побуждение индивида к действию для достижения цели, поставленной перед ним, путем стимулирования его деятельности в нужном направлении. В свою очередь стимулирование — это различные средства (способы, методы, приемы) мотивации, с помощью которых можно ускорить достижение поставленной цели. Таким образом, эти два понятия в трудовых отношениях тесно связаны между собой.
Итак, стимулирование — это процесс внешнего воздействия на внутренний (психический) мир работника посредством предоставления значимого и желанного для него внешнего предмета в виде конкретного блага, льгот, привилегий и тому подобных условий, мотивирующих его к действиям, определенным работодателем.
В трудовых отношениях главное средство, которое работодатель может использовать в целях мотивации работника к добросовестному труду, — размер ежемесячной заработной платы. Он должен устраивать работника, порождать желание не потерять данную работу. Дополнительным вознаграждением (бонусом) может быть, в частности:
— материальное стимулирование за выполнение особо важных срочных, сложных заданий и поручений либо за достижение определенных работодателем показателей;
— поощрение за активность и креативность (подарки, грамоты и т.п.);
— создание для работника четкой возможности карьерного роста;
— создание комфортных (нетиповых) условий труда и отдыха.
Все это способствует возникновению у работника желания и потребности выполнять порученную работу оперативно, ответственно и качественно.
Также мотивацией к достижению поставленных целей является удовлетворение личных амбиций работника: каждый стремится получить признание коллектива (подразделения или организации) как личность с особыми качествами, индивидуальность. Следствием этого должно стать отдельное вознаграждение — за незаурядный вклад в совместный труд.
Выплаты стимулирующего характера нацеливают работников на достижение количественных и качественных результатов, ожидаемых работодателем. Мотивация к такой деятельности закладывается с помощью системы выплат, детали которой подробно излагаются в изданном работодателем специальном положении о системе оплаты труда. Тем не менее нужно учитывать, что в силу ч. 1 ст. 135 ТК РФ заработная плата работника (в состав которой могут, но не обязаны входить выплаты стимулирующего характера) устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда работников тех или иных категорий.
Обратим внимание, что на основании ч. 2 ст. 135 виды, размеры и условия предоставления стимулирующих выплат определяются любым упомянутым в ней способом, в том числе могут устанавливаться коллективным договором, социально-партнерским соглашением. Главное, чтобы порядок определения размера выплат (формулы их расчета, условия начисления, сроки и даты выплат) был отражен в специальном локальном нормативном акте. Таковым может быть отдельное Положение о системе стимулирования труда или раздел в Положении о системе оплаты труда конкретного государственного (муниципального) учреждения. Следовательно, указание видов стимулирования (доплат, надбавок, премий) в актах договорного характера (разного вида соглашениях), в том числе индивидуальных, должно быть достаточно общим, в частности, характеризовать их виды и размеры. Но при этом сами соглашения должны иметь ссылку на локальный акт, определяющий порядок выплат стимулирующего характера, в том числе обстоятельства (условия, причины, случаи) частичного их неначисления и полного лишения.
Законодатель добавил еще одно важное условие: выплаты стимулирующего характера устанавливаются в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. Эта оговорка как минимум ориентирует лиц, определяющих правила выплат в конкретном учреждении, на учет ряда нормативов — во-первых, предельного или минимального размера отдельных видов выплат и условий их начисления, во-вторых, пределов выделяемых на оплату труда ассигнований. Таким образом, возможность принятия субъективных решений в этом вопросе ограничена.
Кроме того, согласно ст. 135 ТК РФ должны быть соблюдены следующие правила. Локальные нормативные акты, устанавливающие системы оплаты труда, принимаются работодателем с учетом мнения представительного органа работников. Условия оплаты труда, определенные трудовым договором, не могут быть ухудшены по сравнению с установленными трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами. В свою очередь, условия оплаты труда, определенные коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, не могут быть ухудшены по сравнению с установленными трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.
Размер стимулирующей выплаты в виде надбавки или доплаты к окладу может устанавливаться как в абсолютном значении, так и в процентном отношении в виде доплаты (надбавки) к окладу (должностному, базовому), базовой ставке заработной платы. При этом в каждом случае размер стимулирующей выплаты конкретному работнику (с учетом условий заключенного с ним договора) определяется руководителем бюджетного учреждения в соответствии с личным вкладом награждаемого в общие результаты работы учреждения за конкретный период или особыми заслугами и оформляется приказом.

В трудовом праве правовые стимулы делятся на две основные группы: материально-правовые (разного вида вознаграждения за труд) и морально-правовые (разные нематериальные поощрения). Так или иначе, они побуждают работника к достижению целей, необходимых работодателю, за счет создания благоприятных условий труда и личной заинтересованности. Обещание работнику желаемых ценностей при достижении нужного работодателю результата (мотивация) либо до того, как он будет достигнут (стимуляция), юридически закрепляется в трудовом договоре, приказе, Положении о стимулировании или иных локальных актах.
К желаемым работником ценностям можно отнести отмену либо снижение меры дисциплинарного или материального наказания, расширение объема творческих возможностей и профессиональных свобод. К этому же ряду можно отнести такие правовые стимулы, как создание условий для реализации субъективных прав и удовлетворения законных интересов, получения льгот, приоритетов, иных видов поощрений, заслуженных работником благодаря его личным деловым качествам.
Мотивация труда может активно влиять на трудовую дисциплину, если в числе форм стимулирования будет зависимость получения премий, например, от наличия/отсутствия дисциплинарных взысканий в определенном временном периоде.
Исходя из вышеизложенных теоретических предпосылок, рассмотрим правовые возможности работодателя мотивировать и стимулировать труд работников, учитывая как предписания общих норм трудового права, так и положения, отражающие особенности финансирования труда работников государственных и муниципальных учреждений.

Роль кадровиков в организации мотивации труда

Уже регламентируя правила заключения трудового договора, законодатель нацеливает работодателя на стимулирование работника к дисциплинированному, производительному, качественному, ответственному труду в их обоюдных интересах. Так, в ч. 2 ст. 57 ТК РФ в число обязательных для включения в трудовой договор условий входит условие об оплате труда, в том числе размере тарифной (базовой) ставки или оклада (должностного, базового) работника, доплат, надбавок и поощрительных выплат. Однако в ст. 129 ТК РФ, где содержатся основные понятия и определения, относящиеся к разделу VI «Оплата и нормирование труда», лишь в общем виде раскрыто понятие «стимулирующие выплаты» — это доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты. В связи с этим кадровику, чтобы уяснить, например, отличие понятия «надбавка» от понятий «доплата», «иные поощрительные выплаты», нужно изучить специальную юридическую литературу либо соответствующие подзаконные акты.
Кадровики, начиная от заместителя директора по управлению персоналам и заканчивая инспектором по кадрам, в силу своих прямых должностных обязанностей имеют право в той или иной степени участвовать в процессах мотивации работников учреждения. Во-первых, они формируют у работников ясное представление об условиях карьерного роста, проводя работы по формированию и подготовке резерва кадров для выдвижения на руководящие должности на основе разработанной в учреждении политики планирования карьеры, по созданию системы непрерывной подготовки персонала. Во-вторых, кадровики обязаны организовывать и координировать разработку комплекса мер по повышению трудовой мотивации работников всех категорий на основе реализации гибкой политики материального стимулирования, улучшения условий труда, повышения его содержательности и престижности, рационализации структур и штатов, укрепления дисциплины труда .
Согласно этим предписаниям руководство организации должно ежегодно привлекать кадровиков, ведущих учет и анализ причин текучести кадров, к участию в установлении системы доплат и надбавок стимулирующего характера и системы премирования (ст. 135 ТК РФ). Однако следует отметить, что возможность творчески формировать эти системы у государственных и муниципальных учреждений существенно ограничена правилами их финансирования.
Напомним, что в ТК РФ особенностям регулирования труда работников предприятий и учреждений, финансируемых из государственных (муниципальных) бюджетов, посвящены в той или иной степени несколько статей , но только четыре из них прямо связаны с регламентаций различных систем оплаты труда и его стимулирования (см. ст. 129, 135, 144, 145 ТК РФ). Кроме того, действуют отдельные нормы Федерального закона от 04.02.1999 N 22-ФЗ «Об оплате труда работников федеральных государственных учреждений» (в ред. от 20.04.2007). Одновременно нужно учесть, что в развитие федеральных законов издано огромное количество федеральных подзаконных актов, а также региональных законов с подзаконными актами и муниципальных решений, некоторые из которых довольно-таки существенно детализируют общие нормы федерального законодательства. Все это говорит о том, что в разработке системы стимулирования персонала должны принимать участие не только кадровики, но и специалисты по вопросам оплаты труда из бухгалтерии и планово-экономических служб учреждения, которые в силу своих должностных обязанностей хорошо знают положения вышеперечисленных актов.

Правила финансирования фонда оплаты труда и использования ассигнований на стимулирование труда

В части 3 ст. 135 ТК РФ сказано следующее.
Во-первых, Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений ежегодно до внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год разрабатывает единые рекомендации по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов (далее — Рекомендации). Проект этих Рекомендаций готовится Правительством РФ в лице специалистов Минздравсоцразвития с участием специалистов от профсоюзов и предпринимателей. Затем происходит рассмотрение проекта под руководством координатора работы этой комиссии в лице заместителя Председателя Правительства РФ. Решение о придании проекту статуса единых всероссийских рекомендаций об оплате труда принимается на коллегиальной основе министром Минздравсоцразвития, председателем ФНПР и президентом Общероссийского объединения работодателей.
Во-вторых, указанные Рекомендации учитываются Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при определении объемов финансирования учреждений здравоохранения, образования, науки, культуры и других учреждений бюджетной сферы.
В-третьих, если стороны Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений не достигли соглашения, указанные Рекомендации односторонне утверждаются Правительством РФ, а мнение сторон Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений доводится до субъектов РФ Правительством РФ.
В силу многолетней практики Рекомендации являются основополагающим источником информации о порядке оплаты и стимулирования труда работников бюджетных учреждений. Тем не менее с позиций правоведения, исходя из метода правового регулирования любые рекомендации не являются предписаниями обязательного характера, а относятся к нормам, указывающим на желательный вариант поведения. Невыполнение таких норм не порождает юридической ответственности (но только в случае, если их соблюдение, например в трудовых отношениях, не является обязанностью работника, отраженной в его трудовом договоре). Следовательно, Рекомендации применяются на добровольной основе, а потому их несоблюдение не будет дисциплинарным правонарушением.
Разработка Рекомендаций четко связана со сроками рассмотрения в Госдуме главного финансового документа страны, который должен учитывать их содержание. Согласно правилам ст. 185 БК РФ официально проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период должен быть внесен Правительством РФ в Госдуму не позднее 1 октября. Дальше график чтений и прохождений различных согласований также расписан по дням: первое 21 октября, а окончательное, третье — на последнем пленарном заседании сессии 23 ноября.
Однако вопреки предписаниям закона (ч. 3 ст. 135 ТК РФ) создание Рекомендаций происходит, как правило, после придания проекту закона статуса федерального закона о федеральном бюджете на очередной год. Пример — Рекомендации на 2011 год, утвержденные Решением Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений 10 декабря 2010 года (протокол N 10), а опубликованные 29 декабря . Исключением были лишь Рекомендации на 2007 год, хоть с опозданием, но утвержденные решением Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (протокол N 9) 20 октября 2006 года — еще до принятия закона о федеральном бюджете на 2007 год и, возможно, учтенные в нем (а не наоборот). Правда, их публикация была осуществлена также после принятия федерального закона о федеральном бюджете на 2007 год , так как сам закон был принят только в декабре 2006 года .
Более сложная ситуация складывается с Рекомендациями на 2012 год, несмотря на то, что Бюджетное послание Президента России о бюджетной политике в 2012-2014 годах обнародовано еще 29 июня 2011 года . Уже издан Федеральный закон от 30.11.2011 N 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» (далее — Закон о бюджете), а Рекомендации утверждены только 27 декабря 2011 года (протокол N 10) и обнародованы 30 декабря .
Нельзя также не отметить, что в Законе о бюджете не предусмотрена прозрачность даже консолидированных финансовых ассигнований (расходов) на оплату труда работников государственных и муниципальных учреждений. Из ст. 7 этого закона следует, что, начиная от ведомственной структуры расходов федерального бюджета, распределения бюджетных ассигнований по разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета и заканчивая распределением бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных (федеральных) целевых программ, все показатели бюджета содержатся в секретных и совершенно секретных приложениях. Правда, Минфин начал опубликовывать на своем интернет-сайте http://www.minfin.ru/ru/budget различные общие сведения о бюджете, в том числе Сводную бюджетную роспись федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов, из которой желающие могут узнать конкретные числовые показатели.
Как известно квалифицированным кадровикам, все ранее разработанные рекомендации содержат такие обязательные разделы:
— «Общие положения»;
— «Принципы формирования федеральной, региональных и муниципальных систем оплаты труда»;
— «Перечень норм по оплате труда, регламентируемых федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации»;
— «Условия оплаты труда работников учреждений бюджетной сферы»;
— «Установление систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений»;
— «Порядок установления и изменения систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений»;
— «Система оплаты труда работников федеральных государственных учреждений»;
— «Системы оплаты труда работников государственных учреждений субъектов Российской Федерации»;
— «Системы оплаты труда работников муниципальных учреждений»;
— «Основные принципы и подходы к формированию иных, отличных от ЕТС, систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений»;
— «Размеры и сроки повышения оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений»;
— «Дополнительные меры по повышению оплаты труда работников учреждений здравоохранения и образования в рамках реализации приоритетных национальных проектов»;
— «Увеличение бюджетных ассигнований на формирование фондов оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений».
В отличие от ранее принятой типовой структуры в Рекомендациях на 2012 год появились регулятивные новеллы в виде таких разделов:
— «Система оплаты труда руководителей учреждений, их заместителей и главных бухгалтеров»;
— «Формирование фондов оплаты труда в государственных и муниципальных учреждениях»;
— «Особенности формирования систем оплаты труда педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений»;
— «Особенности формирования систем оплаты работников государственных и муниципальных учреждений здравоохранения»;
— «Особенности формирования систем оплаты работников государственных и муниципальных учреждений культуры, искусства и кинематографии».
Даже с учетом столь позитивных изменений содержания Рекомендаций на 2012 год ситуацию отягощает такое правило применения этого акта, как учет его предписаний трехсторонними комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений, образованными в субъектах РФ и муниципальных образованиях, при подготовке соглашений и рекомендаций по организации оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений на очередной финансовый год. Естественно, потребуется немало времени, чтобы данные изменения и дополнения нашли свое отражение в положениях коллективных договоров, партнерских соглашений, локальных нормативных актов и напрямую коснулись работников. Дело в том, что система оплаты труда работников бюджетных учреждений должна ежегодно корректироваться в зависимости от содержания Рекомендаций, а также с учетом положений законов (решений) о бюджетах определенного уровня (федерального, регионального, муниципального) на очередной финансовый год.
Тем не менее на основании ст. 191 ТК РФ работодатель имеет право иным образом стимулировать труд работников, поощряя добросовестное исполнение трудовых обязанностей: объявить благодарность, наградить почетной грамотой, представить к званию лучшего по профессии и др. За особые трудовые заслуги перед обществом и государством работники могут быть представлены и к государственным наградам.
В ближайших номерах журнала мы рассмотрим правовые особенности стимулирования труда работников федеральных, региональных и муниципальных учреждений в свете последних изменений законодательства.