О паспортах опасных отходов, образуемых населением
Данная статья — поиск ответа на вопрос о том, должны ли паспортизироваться коммунальные отходы, образуемые в процессе жизнедеятельности населения, а если должны, то кем (организациями, которые управляют домом, или мусоровывозящими компаниями).
Зачастую организации не знают своих обязанностей в сфере природопользования и охраны окружающей среды до того момента, пока к ним не приходят проверяющие и не штрафуют. Например, это касается обязанности паспортизации отходов. Специфика деятельности организации, управляющей МКД, состоит в том, что она не только, как и любая другая организация, образует отходы в результате собственной деятельности (офисные отходы, строительный мусор, лампочки, смет с территории), но и осуществляет сбор, накопление ТБО жильцов, а также организует вывоз этих отходов. Как показывает практика, при проверке органы экологического надзора могут потребовать у управляющего домом паспорта и на его собственные отходы, и на отходы жильцов управляемых им домов. Кроме того, паспорта на ТБО населения запрашивают у управляющих компании, привлеченные по договору о вывозе таких отходов. Будучи председателем правления ТСЖ и столкнувшись с требованиями перевозчика мусора о предоставлении ему паспортов на отходы жильцов дома, автор обратился за пояснениями по данному вопросу в Росприроднадзор по ПФО. Вот заключительная часть ответа ведомства: «вопрос оформления паспортов ТСЖ на отходы, образуемые в результате жизнедеятельности населения, а также включения данных отходов в состав ПНООЛР определяется договорными отношениями между ТСЖ, жильцами и организацией, осуществляющей транспортирование отходов». Получив такой расплывчатый ответ, не позволяющий сделать однозначный вывод о том, должны ли управляющие домом оформлять паспорта на отходы жильцов, автор проанализировал нормативные акты и судебную практику, чтобы внести в поставленный вопрос ясность.
Что такое паспорт опасных отходов?
Согласно ст. 1 Закона N 89-ФЗ паспорт опасных отходов — это документ, удостоверяющий принадлежность отходов к отходам соответствующего вида и класса опасности, содержащий сведения об их составе. В п. 5.9 ГОСТ 30772-2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения» также дано определение термина «паспорт опасности отходов». Это информационно-нормативный машинно-ориентированный документ, содержащий сведения о составе отходов, виде или видах (в том числе классе) их опасности, возможные технологии безопасного и ресурсосберегающего обращения с отходами. Паспортизация отхода — последовательность действий по идентификации, в том числе по физико-химическому и технологическому описанию свойств отхода на этапах технологического цикла его обращения, проводимая на основе паспорта отходов с целью ресурсосберегающего и безопасного регулирования работ в этой сфере (п. 5.19 ГОСТ 30772-2001).
Приказом МПР РФ от 15.06.2001 N 511 утверждены Критерии отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды. В них названо пять классов опасности отходов: I класс — чрезмерно опасные, II класс — высокоопасные, III класс — умеренно опасные, IV класс — малоопасные, V класс — практически неопасные отходы.
С 01.08.2014 действуют Правила проведения паспортизации отходов I — IV классов опасности (далее — Правила паспортизации отходов) и типовая форма паспорта отходов I — IV классов опасности, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 16.08.2013 N 712.
Обязанность оформлять паспорта опасных отходов
Данная обязанность возложена на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в процессе деятельности которых образуются отходы I — IV классов опасности (п. п. 2, 3 ст. 14 Закона N 89-ФЗ, п. 4 Правил паспортизации отходов). Поэтому всем организациям следует выполнять эту обязанность в отношении отходов, образуемых в результате деятельности офисов (касается и ТСЖ, и УК).
Кто является лицом, образующим отходы, складируемые на придомовых контейнерных площадках? Ответ очевиден: население. Это подтверждают и нормативные документы:
— ГОСТ 30772-2001 (отходы потребления от домовладений, к которым относятся в основном твердые, порошкообразные и пастообразные отходы (мусор, стеклобой, лом, макулатура, пищевые отходы, тряпье и др.), называемые также твердыми бытовыми отходами (ТБО), образуются в населенных пунктах в результате жизнедеятельности людей (п. п. 2, 3, 3.21));
— ГОСТ Р 53691-2009 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Паспорт отхода I — IV класса опасности. Основные требования» (ТБО — это отходы потребления, образующиеся у населения, в том числе при приготовлении пищи, уборке и ремонте жилых помещений, содержании придомовых территорий и мест общего пользования, содержании в жилых помещениях домашних животных и птиц, а также устаревшие, пришедшие в негодность предметы домашнего обихода (п. 3.3)).
Для физических лиц необходимость получения паспортов опасных отходов не установлена, а процедура выдачи таких паспортов не определена. ТСЖ (ЖСК, УК), а также специализированные компании, которые вывозят мусор населения, конечно же, не могут признаваться лицами, которые этот мусор образовали. Выходит, по этому основанию они не обязаны составлять паспорта отходов.
Одновременно нельзя забывать еще об одной категории отходов, которые образуются именно в результате деятельности по управлению МКД, — это смет с придомовой территории, мусор от подъездов МКД, отработанные ртутьсодержащие лампы. Факт образования таких отходов в результате хозяйственной деятельности управляющего домом контролеры устанавливают на основе имеющихся у управляющего договоров с обслуживающими организациями об уборке (подметании) дворовой территории (смет с территории), уборке подъездов (смет мусора с подоконников, лестничных площадок и маршей) (Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2013 по делу N А57-9196/2013), договоров на сбор и обезвреживание ртутьсодержащих отходов, на вывоз ТБО (Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 16.07.2013 по делу N А40-15555/13). С отсутствием паспортов на названные виды отходов связаны законные претензии органов экологического надзора к управляющим (Постановления ФАС МО от 30.07.2014 по делу N А40-178179/13-94-1613, ФАС ПО от 28.09.2010 по делу N А12-6271/2010, Решение Арбитражного суда г. Москвы от 18.12.2013 по делу N А40-134216/13).
Собственники и владельцы отходов
Если Закон N 89-ФЗ говорит только об «образователе» отходов как о лице, обязанном их паспортизировать, то ГОСТ Р 53691-2009 упоминает в связи с этим собственников и владельцев отходов. Сделаем акцент: этим Стандартом установлены три формы паспорта отхода для добровольного применения (п. 5.2):
— краткая (Приложение А), заполняемая для целей идентификации в соответствии с Приложением Б и сопровождающая отход на всех этапах его технологического цикла;
— расширенная (Приложение В) для целей добровольного декларирования собственником (производителем, владельцем) опасных, а также ресурсных свойств отходов, заполняемая в соответствии с Приложением Г и пригодная также для целей сертификации;
— справочная зарубежная форма (Приложение Д).
Согласно п. 5.3 ГОСТ Р 53691-2009 паспорт отхода составляют и оформляют лица, уполномоченные собственником (в лице руководителя предприятия, владельца) отхода. Паспорт отхода подписывает руководитель предприятия или владелец отхода. Из положений ГОСТ Р 53691-2009 следует, что паспорт опасных отходов составляет и утверждает собственник, производитель или владелец отходов (см. п. Б.7.8 Приложения Б «Порядок заполнения и утверждения краткой формы паспорта отхода I — IV класса опасности» (справочное), п. п. 18, 19 Приложения В «Расширенная форма паспорта отхода I — IV класса опасности» (рекомендуемое)).
Понятия «собственник отходов» и «владелец отходов» расшифрованы в п. п. 7.8, 7.9 ГОСТ 30772-2001:
— собственник отходов — юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, в собственности которых они находятся, которые намерены осуществлять заготовку, переработку отходов и другие работы по обращению с отходами, включая их отчуждение. Заметим: если это лицо не установлено, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся;
— владелец отходов — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, которые по соглашению с собственником отходов производят их заготовку, утилизацию, перевозку на места хранения, захоронение и (или) уничтожение.
Могут ли управляющие МКД и специализированные компании, которые вывозят мусор населения, признаваться собственниками или владельцами отходов населения?
Как известно, первоначально право собственности на отходы возникает у собственника сырья, изделий и продукции, в результате использования которых эти отходы образовались. Оно может быть передано собственником иному лицу на основании сделки об отчуждении права собственности. Собственник вправе, оставаясь собственником, передавать право владения, пользования или распоряжения отходами другим лицам (имеющим лицензию, если соответствующая деятельность подлежит лицензированию). При этом брошенные собственником отходы могут быть обращены в собственность лицом, в собственности, владении или пользовании которого находится объект, на котором брошены отходы. Обращение отходов в собственность происходит в случае, если указанное лицо приступает к их использованию или совершает иные действия, свидетельствующие об обращении отходов в собственность в соответствии с гражданским законодательством (ст. 4 Закона N 89-ФЗ).
Про отходы на придомовой контейнерной площадке нельзя сказать, что их собственник не установлен: неизвестен собственник каждого компонента ТБО — фантика, упаковки и т.д., но очевиден факт, что собственники несортированных отходов из жилищ (исключая крупногабаритные) (код ФККО 7 31 110 01 72 4) — жильцы МКД. Также нельзя признать эти отходы брошенными собственниками, ведь контейнерная площадка — это не стихийная свалка, за счет средств собственников помещений в МКД площадка содержится, организованы вывоз и дальнейшее размещение отходов. Организации, управляющие МКД, со своей стороны также не совершают никаких действий по обращению отходов жильцов в собственность. Ранее, еще в Письме от 28.08.2006 N 04-09/599, Ростехнадзор заявлял, что отходы, образовавшиеся от жизнедеятельности населения, являются собственностью муниципального образования как юридического лица, ссылаясь при этом на ст. 13 Закона N 89-ФЗ, ст. ст. 14 — 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако мы считаем, что ссылки на эти нормы абсурдны, поскольку в них говорится об организации деятельности по сбору и вывозу отходов от населения и ничего не сказано о переходе права собственности на отходы ОМСУ. Аналогичным образом все попытки признать собственниками отходов организации, которые их не образуют, а только вывозят к местам размещения, не более чем казуистика.
Владельцами отходов организации, управляющие домом, также не являются. Управляющие обязаны надлежащим образом содержать общее имущество в МКД, в том числе осуществлять (см. п. 11 Правил содержания общего имущества):
— уборку и санитарно-гигиеническую очистку помещений общего пользования, а также земельного участка, входящего в состав общего имущества;
— сбор и вывоз твердых и жидких бытовых отходов, включая отходы, образующиеся в результате деятельности организаций и ИП, пользующихся нежилыми (встроенными и пристроенными) помещениями в МКД;
— организацию мест для накопления и накопление отработанных ртутьсодержащих ламп и их передачу в специализированные организации, имеющие лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов I — IV классов опасности.
В соответствии с п. 3.7.1 Правил эксплуатации жилфонда организации по обслуживанию жилфонда обязаны обеспечивать:
— установку на обслуживаемой территории сборников для ТБО;
— организацию вывоза отходов и контроль за выполнением графика удаления отходов;
— свободный подъезд и освещение около площадок под установку контейнеров и мусоросборников;
— содержание в исправном состоянии контейнеров и мусоросборников для отходов (кроме контейнеров и бункеров, находящихся на балансе других организаций) без переполнения и загрязнения территории.
Таким образом, управляющие домом не осуществляют специализированных видов деятельности (заготовку, утилизацию, перевозку на места хранения, захоронение и (или) уничтожение отходов), которые в соответствии с п. 7.9 ГОСТ 30772-2001 выполняет владелец отходов по согласованию с собственником. Значит, ни собственниками, ни владельцами отходов населения управляющие (ТСЖ, ЖСК, УК) не признаются и, следовательно, не относятся к числу лиц, которые утверждают паспорта отходов для добровольного применения, предусмотренные ГОСТ Р 53691-2009.
Паспорта отходов при транспортировании и размещении ТБО
Путь отходов от жилищ на полигоны таков. Граждане (собственники отходов) выкидывают ТБО в контейнеры. Организации, управляющие МКД, организуют сбор и вывоз отходов. Специализированные организации транспортируют ТБО к местам их размещения или обезвреживания. Несмотря на то что с 03.11.2011 деятельность по транспортированию опасных отходов не подлежит лицензированию, транспортирование отходов I — IV классов опасности, как и прежде, может осуществляться только при условии наличия паспортов указанных отходов (п. 1 ст. 16 Закона N 89-ФЗ). При этом требования о представлении физлицами — непосредственными «образователями» отходов паспортов опасных отходов мусоровывозящей компании не установлено, а управляющие домом организации паспортизировать их не должны (по той причине, что они не являются «образователями», собственниками, владельцами отходов).
Как быть в такой ситуации мусоровывозящим компаниям, неясно. Большинство из них на свой страх и риск (возможна ответственность по ст. 8.2 КоАП РФ) перевозят ТБО от жилфонда, не имея паспортов на эти отходы. Некоторые компании требуют паспорта у управляющих организаций и даже пытаются включить в договор на вывоз мусора обязанность управляющего по оформлению паспортов на отходы жильцов. Наконец, третьи, испытывая давление контролирующих органов, паспортизируют отходы от жилищ за свой счет. При этом, несмотря на однотипность ТБО в пределах одного населенного пункта, использовать для паспортизации материалы обоснования класса опасности ТБО, ранее изготовленные специалистами для других мусоровывозящих компаний этого же поселения, перевозчик не может (Решение Арбитражного суда Красноярского края от 22.02.2011 по делу N А33-19085/2010).
Добавим: случается, что органы Росприроднадзора отказывают мусоровывозящим компаниям в согласовании ПНООЛР до тех пор, пока те не включат в разделы «Сведения о хозяйственной и иной деятельности, в результате осуществления которой образуются отходы» и «Сведения об отходах» ПНООЛР отходы от жилищ, которые ими вывозятся (Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 11.11.2010 N А24-2648/2010). Странная ситуация, учитывая, что ПНООЛР призван нормировать и минимизировать отходы у источника их образования, а компания, которая только перевозит мусор из точки А в точку Б, не имеет ни малейшей возможности повлиять на количество отходов жильцов.
Отсутствие паспортов на ТБО от жилфонда — это головная боль не только перевозчиков мусора, но и тех организаций, которые принимают ТБО на объектах размещения отходов (например, на полигонах). В разделе «Сведения об отходах» ПНООЛР указанных организаций приводится перечень принимаемых для использования, обезвреживания, размещения отходов с указанием сведений о составе, характеристиках, классах опасности отходов на основе свидетельств о классе опасности отхода и паспортов опасных отходов, представляемых поставщиками отходов. При въезде на полигон каждый перевозчик отходов должен предъявлять паспорта на опасные отходы, которые поступили для размещения на полигоне.
Административная ответственность за отсутствие паспортов опасных отходов
Проанализировав значительный массив судебно-арбитражной практики, мы можем констатировать, что единообразного подхода к вопросу о том, должны ли паспортизироваться отходы жилищ, а если должны, то кем, не выработано. И это неутешительно, поскольку административный штраф за отсутствие паспортов опасных отходов для юридических лиц весьма велик.
В соответствии со ст. 8.2 КоАП РФ несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления влечет наложение административного штрафа на должностных лиц — от 10 000 до 30 000 руб., на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от 30 000 до 50 000 руб. (или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток), на юридических лиц — от 100 000 до 250 000 руб. (или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток).
Состав предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ административного правонарушения образует любая деятельность по обращению с отходами производства и потребления, которая ведется хозяйствующим субъектом с нарушениями требований природоохранного законодательства, при этом субъектный состав правонарушения, связанный с обращением с отходами, не ограничивается только лицами, специализирующимися на деятельности по обращению с отходами (Постановление Президиума ВАС РФ от 02.10.2012 N 4973/12). Если юридическое лицо (ИП) не осуществляет ни одного из указанных в диспозиции ст. 8.2 КоАП РФ действий, оно (он) не может быть субъектом ответственности по данной статье (Постановление Президиума ВАС РФ от 20.07.2010 N 4433/10).
Отсутствие паспорта — правонарушение
В ряде случаев суды для привлечения к ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ считают достаточным подтвердить тот факт, что управляющий домом осуществляет обращение с отходами населения (не выясняя при этом, а кто, собственно, образовал эти отходы). Здесь следует сказать, что обращение с отходами включает в себя в том числе их сбор и накопление (ст. 1 Закона N 89-ФЗ), при этом в отношении ТБО населения управляющий осуществляет и сбор, и накопление (п. 11 Правил содержания общего имущества, Постановление Президиума ВАС РФ от 13.03.2012 N 15331/11).
Исходя из того, что УК осуществляет обращение с отходами жильцов в виде их сбора и накопления, не имея паспортов опасных отходов и не ведя учета их движения, в Постановлении Пятого арбитражного апелляционного суда от 31.07.2014 по делу N А24-1445/2014 оставлено в силе постановление о привлечении УК к ответственности по ст. ст. 8.2, 8.5 КоАП РФ. Аналогичный подход продемонстрирован в Постановлениях АС ДВО от 06.08.2014 N Ф03-2872/2014, ФАС МО от 30.07.2014 N Ф05-7635/2014.
Кроме того, встречаются судебные акты, в которых сделан вывод о том, что управляющий является собственником отходов от жилищ (и, соответственно, обязан паспортизировать их) только на том основании, что он выступает в роли заказчика услуг по вывозу ТБО с контейнерной площадки, а договор на вывоз отходов не предусматривает перехода права собственности к мусоровывозящей организации (Решение Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19.07.2010 по делу N А56-20999/2010). Принимая подобные решения, суды попросту игнорируют те факты, что отходы образованы жильцами МКД, а не управляющим, что управляющему не переходит автоматически право собственности на отходы населения только потому, что он обслуживает контейнерную площадку и организует вывоз отходов, и, наконец, что управляющий домом заключает договоры на вывоз и размещение ТБО, выступая в имущественном обороте не в своих интересах, а в интересах собственников помещений в МКД.
К сведению. Объяснить позицию арбитров может разъяснение Минприроды России, изложенное в Письме от 09.10.2013 N 12-44/19533. В нем прокомментирована обязанность управляющей организации утверждать ПНООЛР, а согласно п. 3 ст. 18 Закона N 89-ФЗ такая обязанность возложена на организации и ИП, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы. Проведя анализ отдельных положений ЖК РФ и Правил содержания общего имущества, чиновники пришли к интересному выводу: в соответствии с нормами жилищного законодательства РФ собственники помещений в многоквартирном доме по договору управления многоквартирным домом фактически передают свои обязанности «образователя» отходов производства и потребления управляющей компании. В тексте Письма Минприроды называет УК не только «образователем» отходов, но и их собственником.
Подчеркнем, что напрямую из положений нормативных актов такой вывод не следует, однако в целом он соответствует смыслу деятельности по управлению МКД: через способ управления собственники помещений исполняют все свои обязанности, связанные с надлежащим содержанием общего имущества (если бы жильцы были организациями и ИП, они бы составляли паспорта опасных отходов, но от лица граждан это делает УК или ТСЖ).
Управляющий не обязан оформлять паспорта опасных отходов
Впрочем, в судебной практике встречается и более взвешенный подход к интересующей нас проблеме. Так, в Апелляционном определении Саратовского областного суда от 04.06.2013 по делу N 33-2883 отмечено, что отходы, вывозимые с контейнерной площадки от МКД, образуются от жизнедеятельности физических лиц, являющихся собственниками либо нанимателями жилых и нежилых помещений в МКД. Доказательств того, что от непосредственной деятельности ТСЖ и ЖСК как юридических лиц образуются отходы I — IV классов опасности, суду не представлено. Суд указал, что собственниками отходов IV класса опасности являются физические лица, которые в силу закона освобождены от обязанности составлять паспорта отходов и вести учет в области обращения с отходами.
В Решении Арбитражного суда Пермского края от 02.09.2013 по делу N А50-10743/2013 также говорится о том, что само по себе управление МКД и организация вывоза ТБО из контейнеров, установленных на оборудованной контейнерной площадке, не свидетельствуют об образовании отходов от деятельности ТСЖ. Объекты для сбора ТБО предназначены для обслуживания и эксплуатации всего МКД. Сооружение площадки для контейнеров и вывоз ТБО, образующихся в результате жизнедеятельности жильцов МКД, — составная часть содержания общего имущества дома, они подчинены целям обеспечения благоприятных и безопасных условий проживания граждан. Суд указал, что названные отходы не являются отходами, образованными от деятельности ТСЖ, и отменил постановление о привлечении товарищества к ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ.
Как видим, правоприменительная практика не дает однозначного ответа на вопрос о том, обязан ли управляющий МКД составлять паспорта на отходы жилищ. Дежурные комментарии Росприроднадзора сводятся к ссылкам на п. 3 ст. 14 Закона N 89-ФЗ: чиновники дают понять, что паспортизироваться должны все отходы и никаких исключений нет. Но представим, что в МКД реализовано непосредственное управление. Кто в таком случае должен оформлять паспорта на отходы населения? Перевозчик мусора, который находится в безвыходной ситуации, только потому, что для транспортирования опасных отходов положено иметь их паспорта? Очевидно, что в отечественной правовой базе пора навести порядок.
* * *
Чиновники, опираясь на жилищное законодательство, полагают, что при выборе способа управления УК или ТСЖ собственники помещений в МКД передают указанным лицам обязанности «образователя» отходов. Однако, если читать законодательные нормы буквально, юридические лица и ИП обязаны оформлять паспорта на опасные отходы, которые образовались только в результате их деятельности. Применительно к управляющим МКД это отходы от уборки помещений общего пользования в домах и придомовой территории, ртутьсодержащие лампы, а также отходы жизнедеятельности административного и технического персонала. Отходы, которые жильцы МКД складируют в мусорных контейнерах, однозначно образуются от населения, которое не обязано паспортизировать отходы. Считаем, что требования к жилищно-эксплуатационным и мусоровывозящим организациям об оформлении паспортов на отходы, образуемые жильцами МКД, незаконны. Однако в случае возникновения претензий органов экологического контроля данный подход, вероятнее всего, придется отстаивать в суде.
Для укрепления позиции управляющего домом в спорах с проверяющими рекомендуем включать в договор управления МКД (договор о выполнении работ по ремонту и содержанию общего имущества МКД) условие о том, что право собственности на ТБО, образуемые жильцами дома, не переходит к управляющему, а остается у жильцов. В этом случае будет сложно опровергнуть тот аргумент, что управляющий не является собственником отходов населения. Вместе с тем не исключено, что в Законе N 89-ФЗ может появиться императивная норма о том, что собственники ТБО в МКД передают право собственности на такие отходы управляющему домом с момента их передачи в места сбора. Соответствующие поправки к законопроекту N 584399-5 размещены на сайте Минстроя.
