Новшества в оценке результативности и эффективности работы бюджетных учреждений

Что подразумевается в Единых рекомендациях по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов, на 2012 год (далее — Рекомендации) Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений под подготовкой бюджетных учреждений к переходу на систему оплаты труда, зависящую от показателей эффективности труда? Откуда брать эти показатели — или их нужно разрабатывать самим? Включать ли показатели в служебные контракты государственных гражданских служащих и в трудовые договоры с иными работниками учреждения? Если разрабатывать показатели самостоятельно, то дифференцировать ли их по отделам, по должностям, по группам должностей?

Учитывая, что оплата труда тесно связана с оценкой труда персонала, с помощью представленного материала работодатели смогут разобраться, какие особенности характерны для установления и изменения систем оплаты труда работников государственных и муниципальных бюджетных учреждений с учетом создания условий для оплаты труда в зависимости: от результатов и качества работы; от заинтересованности работников в эффективном функционировании структурных подразделений и учреждения в целом; от повышения качества услуг, оказываемых населению.

Краткая история вопроса

Идея оплаты и стимулирования труда служащих бюджетной сферы в зависимости от его результативности и эффективности не является новшеством для служебных отношений в истории России. Первые известные авторам попытки ее реализовать относятся к периоду правления Петра I. В современной России эти намерения впервые нашли свое отражение на уровне начальной редакции Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о госслужбе). Напомним ч. 14 ст. 50 данного закона:

— по отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте;

— обобщенные показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений, общие для государственных органов и гражданских служащих, утверждаются соответственно Президентом РФ и Правительством РФ.

К одному из последних упоминаний о намерении ввести для работников бюджетных учреждений оплату труда на основе оценки его результативности и эффективности можно отнести Бюджетное послание Президента РФ от 29.06.2011 «О бюджетной политике в 2012-2014 годах» . В частности, в нем сказано, что оплата по-настоящему эффективного труда в сфере оказания государственных и муниципальных услуг должна стать более конкурентоспособной по отношению к оплате труда в других секторах национальной экономики. Прежде всего это касается заработной платы учителей и медицинских работников, которая должна существенно вырасти уже в ближайшие два года в соответствии с программами модернизации этих секторов экономики страны.

Подобной Бюджетному посланию Президента РФ попыткой обратить внимание руководителей всех уровней власти на эти потенциально возможные изменения в системе оплаты труда была в соответствии с Поручением Правительства РФ от 16.10.2010 N СС-П16-7135 разработка Минфина — Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Рекомендации). В этих рекомендациях обращалось внимание органов власти всех уровней, что они, осуществляя функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, при заключении трудового договора с его руководителем должны предусматривать в нем:

1) права и обязанности руководителя;

2) показатели оценки эффективности и результативности его деятельности;

3) условия оплаты труда руководителя;

4) срок действия трудового договора, если такой срок установлен учредительными документами бюджетного учреждения;

5) условие о расторжении трудового договора по инициативе работодателя в соответствии с ТК РФ при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.

Как известно специалистам в области трудового права и служебного законодательства, до настоящего времени каких-либо нормативно-правовых актов для реализации этих планов как на федеральном, так и на ином уровне не издано. Поэтому пока эта идея остается лишь декларацией о намерениях федеральных органов власти ввести особые условия оплаты труда, стимулирующие государственных, муниципальных служащих и работников бюджетных учреждений к более эффективной работе с населением.

Причина, по которой до сих пор не реализованы эти намерения федеральной власти, заключается в том, что разработка объективных показателей эффективности и результативности деятельности как в целом государственных органов, так и гражданских служащих является сложной научно-практической задачей. К тому же, как показал анализ ряда работ психологов, социологов, экономистов, юристов, к сожалению, вопросы оценки труда персонала в процессе реализации им трудовых функций не изучены глубоко. Попробуем определить содержание таких неоднозначных понятий, как эффективность и результативность служебной деятельности.

Значение понятий эффективности и результативности служебно-трудовой деятельности

В пункте 24 Рекомендаций сказано, что целевые показатели эффективности должны содержать формализованные критерии определения достижимых результатов работы, измеряемые качественными и количественными показателями. При этом использование централизованных лимитов бюджетных обязательств, а также субсидий, предоставляемых на иные цели в соответствии с абз. 2 ч. 1 ст. 78.1 БК РФ, осуществляется учреждением с учетом исполнения им целевых показателей эффективности работы. Эти показатели устанавливаются федеральным органом исполнительной власти (государственным органом) — главным распорядителем средств федерального бюджета, в ведении которого находится это учреждение. Причем показатели как эффективности, так и результативности труда служащих бюджетных учреждений вводятся по решению указанного органа и в соответствии с разъяснениями федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда.

Определим значение самих понятий «эффективность» и «результативность» в аспекте служебно-трудовых отношений, учитывая, что соответствующих правовых терминов нами не обнаружено, хотя в ст. 22 ТК РФ говорится о праве работодателя (организации) любой формы собственности поощрять работников за добросовестный эффективный труд. Обобщив содержащиеся в различной специальной литературе критерии, характеризующие понятия «результативность труда» и «эффективность труда», можно дать им следующие определения.

Результативность труда — это совокупные показатели итогов любого вида труда, которые отражают степень достижения запланированного по количеству и качеству результата труда или цели трудовой деятельности. Следовательно, результаты труда могут быть как позитивными (запланированными), так и негативными (нежелательными).

С понятием «результативность труда» тесно связаны понятия «производительность (продуктивность) труда», «оптимальность труда» и «эффективность труда», являющиеся по своей сути элементами комплексной оценки результативности труда.

Эффективность труда — более узкое понятие, чем результативность, ибо оно связано только с позитивными результатами трудовой деятельности и количеством затрат всех видов, необходимых для достижения поставленной цели. В свою очередь, продуктивность, как и производительность труда — количественный итог труда за единицу времени, соответствующий какой-либо профессии, например, объем выполненных работ или оказанных услуг. Оптимальность труда — достижение запланированной цели с наилучшими качественными и количественными показателями, возможными в обычных условиях труда при минимальных затратах времени и усилий исполнителя.

Для достижения результативности и эффективности труда работодатель должен обеспечить своевременную трудовую мотивацию работников, стимулировать их к достижению качественных и количественных результатов служебно-трудовой деятельности.

Общие положения и особенности перехода на особые условия оплаты труда

Как указано в п. 7 ч. 4 ст. 25 Закона о госслужбе, замещение должности гражданской службы, по которой ч. 14 ст. 50 этого закона (см. выше) установлен особый порядок оплаты труда, возможно только на основании срочного служебного контракта.

Из части 15 ст. 50 Закона о госслужбе следует, что перечень должностей гражданской службы, по которым может вводиться особый порядок оплаты труда, а также порядок установления оплаты труда гражданских служащих утверждаются соответственно указом Президента РФ по представлению Правительства РФ и нормативными правовыми актами субъектов РФ. При этом к гражданским служащим, оплата труда которых производится в указанном особом порядке, не применяются другие условия оплаты труда, определенные иными частями ст. 50 Закона о госслужбе.

Согласно правилам ч. 17 ст. 50 Закона о госслужбе специфические показатели эффективности и результативности деятельности государственного органа, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений утверждаются правовым актом государственного органа в соответствии с особенностями его задач и функций.

На основании п. 2 ч. 5 ст. 48 Закона о госслужбе после принятия в установленном порядке вышеуказанного решения об изменении условий оплаты труда проводится внеочередная аттестация тех гражданских служащих, которым предстоит переход на особый порядок оплаты труда. Аттестация осуществляется по правилам, изложенным в Указе Президента РФ от 01.02.2005 N 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» (далее — Указ N 110).

Возможные итоги изменений условий оплаты труда служащих бюджетной сферы

На взгляд некоторых специалистов в области служебно-трудовых отношений, к мнению которых мы присоединяемся, вряд ли возможно объективно устанавливать и определять эффективность и результативность деятельности отдельных гражданских служащих, а не государственного органа в целом.

Добавим, что в Законе о госслужбе, как и в Указе N 110, предусмотрен порядок изменения бессрочного служебного контракта на срочный в связи с принятием решения об изменении условий оплаты труда гражданских служащих. Необходимо учитывать, что этот порядок имеет свои особенности, отличающие его от порядка изменения обязательных условий, включенных в трудовой договор лиц, работающих не по служебному контракту в бюджетных учреждениях.

В частности, особенность служебно-трудовых отношений состоит в том, что изменение определенных сторонами даже существенных (обязательных) условий служебного контракта, в отличие от трудового договора, возможно в одностороннем порядке по воле представителя нанимателя. Как следует из п. 8 ч. 3 ст. 24 Закона о госслужбе, к существенным условиям служебного контракта, в частности, отнесены условия оплаты труда (размер должностного оклада гражданского служащего, надбавки и другие выплаты, в том числе связанные с результативностью его профессиональной служебной деятельности), установленные этим законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Согласно ст. 29 Закона о госслужбе в случае изменения существенных условий профессиональной служебной деятельности по инициативе представителя нанимателя при продолжении гражданским служащим такой деятельности без изменения должностных обязанностей допускается изменение определенных сторонами существенных условий служебного контракта. Об их изменении гражданский служащий должен быть уведомлен представителем нанимателя в письменной форме не позднее чем за два месяца до этого.

Если гражданский служащий в связи с изменением существенных условий служебного контракта не согласен на замещение должности гражданской службы и прохождение ее в том же или другом государственном органе, представитель нанимателя вправе освободить его от замещаемой должности и уволить с гражданской службы. Однако в ст. 29 Закона о госслужбе не указано, по какому основанию представитель нанимателя вправе расторгнуть служебный контракт за отказ от его заключения на срок, определенный в соответствии с правилами ст. 25 этого закона.

Здесь мы видим, что изменение существенных условий служебного контракта по инициативе представителя нанимателя является одним из исключений из общего правила ч. 5 ст. 24 Закона о госслужбе (о возможности их изменять только по соглашению сторон и в письменной форме). В данном случае увольнение обусловлено объективной невозможностью сохранения ранее определенных условий контракта в связи с изменением существенных условий профессиональной служебной деятельности. Анализ оснований прекращения служебных отношений, с учетом того, что решение об изменении условий оплаты труда принимает орган власти, вышестоящий по отношению к представителю нанимателя, показал следующее. В такой ситуации представитель нанимателя вправе уволить служащего по п. 10 ст. 33 Закона о госслужбе, то есть по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон служебного контракта.